Comparecencia de Javier de Lucas en la ponencia sobre el proceso de regularización, Comisión mixta Congreso-Senado de Seguridad nacional (29 de junio de 2026)
Un recordatorio: dos rasgos de las migraciones
Comparezco ante esta comisión, lo que es un deber y un honor, cuando mañana finaliza el plazo establecido en el Decreto 316/2026 para el proceso de regularización. Para alguien que, como sucede con quien suscribe, ha dedicado al estudio de los instrumentos jurídicos de la política migratoria y de asilo, desde la perspectiva de los derechos humanos, la mayor parte de su trabajo como profesor e investigador a lo largo de 40 años, comparecer ante ustedes es un honor.
A mi entender, para tratar de enfocar acertadamente el debate sobre los procesos de regularización debemos comenzar por tener en cuenta que con ese término podemos referirnos al menos a tres/cuatro tipos de objetivos y, por tanto, a otros tantos tipos de respuesta, de concepciones sobre este instrumento de política migratoria (y de asilo). Pero antes, permítanme dos palabras sobre nuestra visión del fenómeno de la movilidad humana, sobre todo de las migraciones forzadas
La primera: algo en lo que coinciden los grandes relatos (el libro del Génesis y los primeros refugiados) y la antropología científica (rastro de Letoli), es que las migraciones son una constante estructural que define la humanidad: No somos árboles, somos animales migratorios, con capacidad de adaptación y de transformación del medio (sobre ello, recomiendo volver a ver una excelente película de 1996, sobre el cruce de culturas en Nueva Zelanda, Broken english, de Gregor Nicholas). Lo dejó escrito Montesquieu: los seres humanos seguimos el rumbo de la libertad y de la riqueza
En consecuencia, se impone esta constatación: los movimientos migratorios no van a desaparecer, por muchos muros y vallas que pongamos, por mucho que creemos una lógica que define al inmigrante no en lo que es, sino en lo que nosotros queremos que sea…Aún más, en un mundo globalizado y bajo la lógica del mercado, esa presencia migratoria es mucho más importante y lo estamos comprobando en esa fiesta de la competición nacional y seudopatriótica que es el campeonato mundial de fútbol…
La segunda es no menos importante: la difícil gestión de la diversidad y su reto para la cohesión social (lo advirtieron Heraclito, San Agustin, Defoe o Swift, y lo repitieron Pessoa y Moustaki). Esa diversidad, incrementada por la movilidad migratoria, que lleva a millones de personas a tratar de asentarse establemente en otros países (más, seguros, más ricos, con mejores niveles de vida) es un desafío permanente, porque la diversidad implica siempre conflicto. Y una respuesta frecuente es la apelación al miedo, a la amenaza de invasión, que está en el núcleo de la ideología de la securitización que sustenta un modelo de políticas migratorias y de asilo, errado pero frecuente, ese que en un ensayo de hace años llamé el “modelo Blade Runner”, desde la hipótesis de que los replicantes a los que dan caza ese cuerpo especial de policía de fronteras que son los Blade Runner en la película de Ridley Scott inspirada en el relato de Ph. K. Dick*, no son otra cosa sino irregulares…
Es esa una concepción en la que se asienta la tesis de que los procesos migratorios constituyen una amenaza para la seguridad nacional. Por supuesto, entiendo que las migraciones son un elemento que incrementa la dificultad de la cohesión social en sociedades plurales, y en ese sentido un factor de riesgo, pero no acepto la tesis de que las migraciones sean un factor decisivo que pone en peligro nuestra soberanía y nuestra seguridad. Sin duda, entre los inmigrantes -como entre los que somos indígenas o si lo prefieren, ciudadanos- hay delincuentes cuyas conductas amenazan la seguridad de personas y bienes, pero de ahí a sostener que la inmigración en sí es un factor decisivo del incremente de la delincuencia y por tanto de la quiebra de nuestra seguridad, esto es, al sofisma que identifica inmigración e incremento de delincuencia, hay un trecho que ninguna investigación científica que se precie ha acreditado.
Un poco más adelante entraré en una tercera consideración: la cuestión migratoria es mucho más que un asunto de mercado de trabajo, o económico, o de cohesión cultural: es una cuestión política, porque las migraciones son un fenómeno social global que abarca todas las dimensiones de lo social. Pero ahora volvamos a la pregunta: ¿de qué hablamos cuando hablamos de regularización?
Cuatro concepciones de los procesos de regularización
Diré que, en primer lugar, hay una concepción que explica y aun justifica esos procesos de regularización desde una perspectiva que llamaré “humanitaria”. Me apresuro a matizar, para evitar malentendidos, que no pretendo descalificar a las personas y organizaciones que sostienen esa respuesta y menos aún, su posible conexión con la caridad, una virtud muy exigente, de alcance universal, que tiene poco que ver con la caricatura seudoasistencialista de la limosna, con el discurso de “siente un pobre a su mesa”, que era por cierto el título original de Plácido, la extraordinaria película de Berlanga, con guión de él mismo y Azcona.
Lo que sostengo es que la versión asistencialista de la regularización comporta con frecuencia una concepción condescendiente, paternalista, de los inmigrantes: les niega su condición de sujetos activos, su derecho a la autonomía, al reducirlos a la condición semejante a la de menores de edad, o incapaces, a los que es preciso ayudar, como en el viejo modelo “Domund”. Y, de paso, claro, permite ganar buena conciencia. De ese modo, claro está, queda oculto el problema de fondo, la desigualdad real en el orden global, la explotación de países y personas.
Hablaré, en segundo término, de una concepción que denominaré instrumentalista, muy frecuente entre quienes tratan de justificar el recurso a las regularizaciones. Se trata de la posición que sostienen quienes insisten en los beneficios socioeconómicos que aportan los inmigrantes a nuestras sociedades y que suelen ser reducidos a términos laborales y económicos: el hecho de que cubren laborales a los que no concurre la mano de obra nacional, el incremento de PIB: hay informes muy relevantes sobre ello, como el de la FUNCAS, cuyo representante ha comparecido ante esta Comisión, lo que excusa que entre en el análisis de esta hipótesis. Esa concepción instrumental es la que está también en la base del argumento del beneficio demográfico, pues, por ejemplo, en la Europa del invierno demográfico (no hablemos ya de España), la aportación de los movimientos migratorios contribuye evidentemente a la renovación de la población, aunque los demógrafos discuten a fondo la hipótesis de que ese aporte sea suficiente. Por eso, desde esta perspectiva, la regularización se justifica por la conveniencia, la necesidad, de aflorar a la legalidad los puestos de trabajo que permanecen en la economía clandestina. Por tanto, se trata de romper con una estrategia perversa de mercado, que utilizan los principales beneficiarios de la situación de facto de los sin papeles: los empresarios y mediadores que obtienen un rédito derivado de mantener puestos de trabajo no declarados. Esa bolsa no declarada constituye el motor de atracción del que a su vez viven las redes de tráfico de migrantes, y es el verdadero agente del efecto llamada. Hablamos por tanto de una situación que tiene su origen en la concepción del mercado de trabajo conforme a la lógica de la explotación, la precariedad, y con ello el dumping social. Ya Adam Fergurson, en su Ensayo sobre la historia de la sociedad civil (1767), advirtió sobre el posible rumbo de colisión de esas dos lógicas, la del mercado, que prima el beneficio y la competencia y la de nueva sociedad civil, que prima la autonomía y los derechos de los ciudadanos.
En todo caso, esta justificación de las regularizaciones, si insiste unilateralmente en este tipo de argumentos en el fondo, reduce los inmigrantes a medios, no a fines, por expresarlo en términos kantianos. O si se prefiere la vieja advertencia de Max Frisch, al error de querer mano de obra cuando lo que llegan son personas. La primera escuela de sociología de las migraciones, la del durkheimiano Marcel Mauss y sus discípulos, ya señaló la clave: las migraciones, aunque tengan un eje laboral y económico, no se reducen a ese motor, porque son un fenómeno social y global complejo, que abarca todas las dimensiones de lo social: la cultural, la ideológica, la económica, la institucional, la jurídica y la política
Pues bien, esas otras dimensiones, presentes en el fenómeno migratorio que nos recuerdan, como yo mismo he tratado de subrayar en mis trabajos sobre la cuestión, que las migraciones son res politica, son las que subrayan las otras dos concepciones que tratan de entender y justificar los procesos de regularización, al ahondar en la clave jurídica y política. Porque las regularizaciones son ante todo un procedimiento para obtener papeles, esto es, reconocer la condición jurídica de titulares de derechos fundamentales (no todos) a quienes de facto permanecen en un status que, sin incurrir en hipérbole, es análogo al de la esclavitud: el de infrasujetos, aunque podría llegar a hablarse de no sujetos jurídicos, por la ausencia de igualdad en la titularidad de esos derechos y en la agencia política. Y por eso, en realidad, la primera dimensión de los procesos de regularización no sólo es jurídica, sino política: porque se trata de poner a prueba el riesgo de que las nuestras se transformen en democracias excluyentes para una parte de quienes residen en ellas.
Por supuesto, hay que evitar la confusión que sostiene que la regularización es un procedimiento para captar voto de nuevos ciudadanos, porque lo cierto es que las regularizaciones son un proceso completamente distinto del de nacionalización, del acceso a la ciudadanía: los regularizados no se convierten en ciudadanos, porque ese es un camino muy complejo y largo, no un efecto automático de la regularización.
Pero eso, como decía, no nos impide advertir de la dimensión política del fenómeno migratorio: la movilidad humana, las migraciones, sobre todo las forzadas, son sobre todo una cuestión política, que pone a prueba las dos categorías básicas de la política. La soberanía y la ciudadanía.
La primera, porque frente a la concepción decimonónica de soberanía, ésta se ve en tensión con la exigencia de espeto a los derechos humanos, al Derecho internacional de los derechos humanos, tal y como advirtió el profesor Carrillo Salcedo en 2004, en una monografía clarividente que recomiendo siempre leer (Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo). Por supuesto que los Estados tienen todo el derecho a defender la soberanía en su territorio, a controlar sus fronteras, pero siempre que advirtamos que en este primer cuarto del siglo XXI, y en un Estado miembro de la UE, la soberanía, los instrumentos para defenderla frente a riesgos y amenazas, ya no es lo que era. En ese sentido, adelanto ya una consideración: a mi juicio, los movimientos migratorios no constituyen hoy una amenaza a la soberanía estatal de España, ni tampoco una amenaza para la seguridad nacional. Son, sí, un importante desafío, un riesgo para la cohesión social, si no se gestionan bien. Y sí, entre los que llegan como inmigrantes, estadísticamente, hay quienes vienen sólo a aprovecharse de las oportunidades que ofrece nuestro Estado de bienestar, como free-riders o gorrones, y también inevitablemente, hay personas que se comportan como delincuentes, como criminales y atentan contra los bienes jurídicos que importan: nuestra integridad física o nuestra propiedad. Pero lo cierto que estadísticamente se puede decir lo mismo de los murcianos, como yo, de los profesores de Universidad o de los periodistas o de cualquier otro grupo. Y eso no significa que como grupo sean un peligro para la seguridad nacional.
Respecto a la ciudadanía, se trata del riesgo de que, como han denunciado Balibar o Ferrajoli, ésta devenga en una categoría de privilegio, en un mecanismo de discriminación injustificada. En definitiva, la cuestión puede plantearse así: en un mundo globalizado, ¿quién tiene derecho a tener derechos? ¿quién tiene derecho a pertenecer y por qué?
El gran sociólogo de las migraciones, Abdelmalek Sayad, explicó esa situación con su fórmula “presencia ausente”, que describe la dificultad que viven los migrantes, la “doble ausencia”, la del hogar que dejan como emigrantes (una herida que el psiquiatra Joseba Achotegui identificó como “síndrome de Ulises”) y la de la tierra a la que llegan como inmigrantes, que les impone las más de las veces un status de invisibilidad, o, como han subrayado Saskia Sassen, Agamben o Lochak, una suerte de estado de excepción permanente, que choca con exigencias básicas del Estado de Derecho[1]. Ello plantea una cuestión clave no sólo en términos de derechos humanos, sino también en los de legitimidad democrática: quién tiene derecho a pertenecer al sujeto soberano, al pueblo, y por qué. Por eso, los procesos de regularización son una cuestión sobre todo de dignidad, de derechos, pero también de legitimidad democrática: son un medio que contribuye a esclarecer la cuota de exclusión y discriminación que es capaz de mantener una democracia, sin contradecirse a sí misma.
Lo que quiero recordar es que en estas concepciones jurídico-políticas, la perspectiva dominante es la de la igualdad de derechos, no sólo entre los trabajadores, sino entre todas las personas. Porque la raíz de los movimientos migratorios forzados es la desigualdad. Y porque el escándalo de la presencia de inmigrantes irregulares es su condición de desigualdad en derechos. Esto exige una acción de reconocimiento para poner en pie de igualdad a esos sujetos con los ciudadanos, y nos sitúa de nuevo ante la dualidad inicial que es el lastre tanto de la revolución de 1776 como de la de 1789: los derechos proclamados como universales sólo son garantizados a quienes tienen la condición de ciudadano pero incluso así con un déficit que excluye a la mitad de la población, tal y como fue denunciado en alguno de los primeros cahiers de doléances y, sobre todo, por Olimpia de Gouges en su célebre reivindicación de los derechos de la mujer, que concretaba el alegato primigenio de Mary Wollstonecraft[2].
Como digo, el problema viene de lejos, por la contradicción inherente a la Declaración de 1789, que consagra una distinción en la titularidad de los derechos, entre los derechos del hombre y los del ciudadano, y se identifica al ciudadano como nacional, y al resto de los seres humanos como no nacionales, que es la definición de extranjeros. A ellos, obviamente, no se les reconoce como titulares de los mismos derechos que los ciudadanos. La consecuencia, como sabemos, es que quien es sólo un ser humano no tiene garantizados sus derechos: eso sólo le corresponde a quien es ciudadano, sobre todo si lo es de un Estado fuerte. Un intento de resolver esa contradicción fue la propuesta de Condorcet para la Constitución francesa de 1793. Pero esa ambición universalista fracasó, por la lógica propia del Estado nacional que exige vetar a los extranjeros el acceso a la condición de ciudadano y, así, a la igualdad plena de derechos[3]. Por eso, comparto la vieja crítica de Balibar, para quien cabe sostener que hoy, la ciudadanía, en la inmensa mayoría de los Estados nacionales, es el último reducto del privilegio, la última barrera, anclada en la nacionalidad, esto es en una identidad etnonacional, más que en la razón jurídica.
Por lo que respecta a la condición de sujetos jurídicos de los inmigrantes, la mayor dificultad para dar una respuesta adecuada es que habría que empezar por reconocer como universal un derecho no suficientemente reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), el de libre movimiento de todo ser humano, que es un corolario del derecho a la autonomía, a la autorrealización personal, algo que sólo reconocemos a nuestros conciudadanos del norte. Frente a lo que exigiría la coherencia con la dimensión universal de los derechos humanos, se alzan dos objeciones realistas: la de la imposibilidad de una política de puertas abiertas, junto a la de los límites de la capacidad de acogida, que suele ir acompañada de la tesis de que ningún país puede ni debe hacerse cargo de todo el sufrimiento del mundo, de toda la injusticia.
En lo que se refiere a la segunda de esas objeciones, la cuestión se plantea en términos de nuevo realistas -en realidad, instrumentales-: buena parte de los países del norte rico (Occidente, si quieren decirlo así) necesita mano de obra, esto es, no necesita tanto más inmigrantes, sino más trabajadores inmigrantes. Es una cuestión de necesidades del mercado de trabajo, de nichos a ocupar porque no son cubiertos con la mano de obra nacional. Y, junto a ello, es una consecuencia de una realidad que no podemos ignorar, la que nos ofrece la demografía y que, por ejemplo, sitúa a España en los últimos lugares en el mundo mundial por lo que respecta a su tasa de reposición demográfica, con una escandalosa tendencia al incremento de la población pasiva, absolutamente asimétrica respecto a la tasa de población activa.
Las regularizaciones extraordinarias como mal necesario
Por esas razones, desde que asistimos al primer proceso de regularización en 1986, tras la aprobación de la primera Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros en España (un eufemismo para no hablar de inmigrantes) y con variaciones, en los seis grandes procesos aprobados hasta hoy[4], vengo sosteniendo una tesis: las regularizaciones no son una medida idónea de política migratoria, sino un mal necesario, una iniciativa cíclicamente inevitable, que pone de relieve el fracaso de nuestro modelo de política migratoria.
Hay que regularizar, sí. Pero no porque sea un buen instrumento de política migratoria, sino porque son un instrumento necesario, consecuencia de que nuestro modelo de política migratoria no es ni eficaz, ni legítimo. Y ello, a mi juicio, porque no ofrece la primera condición para que hablemos de un modelo migratorio legítimo y eficaz, tal y como vienen insistiendo todas las ONGs con experiencia en este ámbito, y buena parte de los expertos en política migratoria en especial en su crítica al Pacto europeo de inmigración y asilo aprobado en 2024[5]. Esa condición es el establecimiento de vías legales seguras, estables y acordadas con los principales actores de los movimientos migratorios, que no son sólo ni prioritariamente los Estados, sino los propios migrantes y los agentes de las sociedades civiles que intervienen en ese proceso. Vías que incluyan procedimientos seguros de acogida y faciliten la formación y el acceso de los inmigrantes a un status de igualdad de derechos y deberes, que promueva la cohesión social.
Dicho esto, aunque todos los gobiernos democráticos (salvo el de Rajoy) han aprobado procesos de regularización, no todos ellos son igualmente justificables ni idóneos. Ello exige un juicio sobre el Decreto de regularización 316/2026, que fue anunciado por el gobierno de coalición a comienzos de 2026 y aprobado finalmente en el mes de abril[6]. Un proceso que ha dado paso a un procedimiento administrativo desde su publicación en el BOE (14 de abril de 2016) hasta el 30 de junio de 2026 y que, como era previsible, está siendo considerablemente complejo.
Sobre el contexto social y político del Decreto de regularización de 2026.
Conviene recordar que el proceso se inició por una iniciativa legislativa popular presentada hace dos años y que tenía el apoyo de más de un centenar de ONGs (entre ellas, Cáritas y, por ello, el respaldo de la iglesia católica) y de más de 700.000 firmas, iniciativa que fue aceptada para su tramitación por todos los grupos parlamentarios (salvo VOX) y que luego ha permanecido bloqueada en el Congreso, hasta que el Gobierno decidió realizar el proceso por la vía de un Decreto.
Me parece difícilmente discutible que esta novedad obedece a una hábil estrategia política para conseguir un apoyo de los partidos que acordaron la investidura: en particular, Podemos y quizá también Junts (encaminada a que Podemos aceptase finalmente la delegación de competencias migratorias en la Generalitat), y que podría propiciar la aprobación de los presupuestos. Al mismo tiempo, al poner sobre la mesa el debate sobre la inmigración, buscaba muy probablemente marcar el debate político. El problema no es, en sí, esa jugada táctica, claro. Creo que los problemas reales son dos, de diferente orden.
El primero es de orden técnico jurídico, pero afecta también a la cuestión de legitimidad de la norma. Se trata de que la vía elegida, el Real Decreto, supuso dar carpetazo a la tramitación parlamentaria de la Iniciativa Legislativa Popular. Recordemos que, desde el ministerio que encabeza la señora Sáiz, se alegó en su día que la reforma del Reglamento de extranjería hacía ya superflua la ILP presentada ante el Congreso, aunque era evidente que esa reforma dejaba en desamparo a buena parte de los irregulares que se encuentran en nuestro país, comenzando por esos que esperan la respuesta al asilo. Ahora, al presentar el Decreto de regularización, queda patente que, en efecto, aquella reforma fue técnicamente defectuosa y materialmente insuficiente.
A mi juicio, es discutible la conveniencia de la estrategia del gobierno de ceder a Podemos (y su previsible candidata en las generales, Irene Montero) la presentación de la medida, con el indiscutible propósito de que pueda usufructuar los réditos que pueda comportar. Pero, sobre todo, es necesario señalar que, aun siendo cierto que este partido ha sostenido la oportunidad de esa medida, no es Podemos, sino la sociedad civil, cientos de organizaciones, cientos de miles de personas, desde luego, los propios inmigrantes y los frustrados solicitantes de asilo, quienes consiguieron que la iniciativa legislativa popular de regularización llegara al Congreso.
Pero, como decía, en mi opinión lo más relevante es un aspecto que tiene que ver con el punto de vista de técnica legislativa y, sobre todo, de legitimidad democrática. Llevar a cabo esta iniciativa mediante un Real Decreto no era la única ni la mejor vía para aprobar esta medida. El proceso de regularización podía y debería haber nacido de un amplio respaldo parlamentario, algo perfectamente posible -no sin dificultades- si se hubiera desbloqueado la tramitación de la ILP y se hubiera posibilitado un debate en el Congreso que diera lugar a acuerdo suficiente en el Parlamento, una ley, lo que la dotaría de mayor legitimidad. Ahora, por el contrario, la regularización aparece como una respuesta partidista, una respuesta sólo de la izquierda. Pero, sobre todo, el Decreto resta la legitimidad democrática que tendría una ley nacida del Congreso, de un debate y de un acuerdo entre los grupos parlamentarios. Un acuerdo difícil, sí, pero que ya no sería una medida de partido
El segundo problema es que introducir aquí y ahora el debate sobre una medida que aparece como iniciativa partidista, contribuye a alentar el objetivo primordial de VOX, que es situar el debate sobre inmigración como eje principal en la contienda electoral. Eso fuerza al PP a decidir si se sitúa en la posición restrictiva de VOX, o se enfrenta a ella. Ya hemos visto el resultado: el PP, necesitado de VOX en los gobiernos autonómicos, se ha derechizado aún más. Lo malo es que probablemente eso es lo que pretendía el gobierno. Y eso lleva a la estrategia de polarización frentista, que es lo último que necesita una verdadera política migratoria, además de propiciar toda clase de bulos, como el de la bolsa de votantes, cuando es evidente que los regularizados, a corto y medio plazo, no tienen acceso a la ciudadanía y por tanto carecen del derecho a voto
En todo caso, es imposible dejar de señalar lo más positivo: se trata de reconocer a más de medio millón de irregulares, aunque el recuento podría abarcar hasta 840.000 personas, que es la cifra de inmigrantes que se encuentran en España en esa condición, a diciembre de 2025, según el informe de FUNCAS “La población extranjera en situación irregular en España a comienzos de 2025: una estimación”[7]. Se trata de ofrecerles la oportunidad de convertirse en sujetos de Derecho, aunque aún no sea en condiciones de igualdad en los derechos, un camino todavía largo para recorrer[8]
Junto a ese imprescindible avance, ha de contarse la sensación de alivio al pensar en el contexto que nos ofrecen los EEUU, con intervenciones frecuentemente de corte fascista por parte del ICE, que han costado varios muertos y nos han proporcionado imágenes insoportables de crueldad, como el arresto de niños de 5 años. Alivio, porque esa reacción feroz contra inmigrantes sin papeles y demandantes de asilo podría suceder también en Europa si triunfan las tesis políticas de los partidos de extrema derecha. Esta medida ofrece un amparo previo a más de medio millón de personas que podrían ser objeto de tales barbaridades. Recordemos que VOX ha pregonado a los cuatro vientos que allá donde llegue al gobierno pondrá en marcha deportaciones masivas, como corresponde a su visión criminalizadora de la inmigración y a la superchería de hablar de “invasión” y también de “gran reemplazo”. Por supuesto, hay también aspectos positivos instrumentales, relacionados con la normalización del mercado de trabajo y con la contribución de esas personas al PIB, a la Seguridad Social, a la fiscalidad. Dejo ésto a los expertos, pero todos, también el informe de FUNCAS citado, o el Informe nº 01/2025 del CES, de marzo de 2026, “La realidad migratoria en España. Prioridades para las políticas públicas”[9], hablan de saldo positivo neto y respaldan el proceso de regularización.
Algunos elementos de juicio sobre el Decreto 316/2022 que institucionaliza el procedimiento de regularización
Veamos finalmente algunos de los aspectos del Real Decreto 316/2026. Lo primero que hay que señalar es que este instrumento normativo se presenta como modificación del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (RLOEX), que ya había sido objeto de modificación por el Real Decreto 1155/2024. El objetivo es adaptar esa normativa a una realidad social que desborda los cauces ordinarios de acceso de los inmigrantes a un status legal. A esos efectos, el RD 316/2026 modifica los artículos 97, 126, 130 y 191 del RLOEX y, sobre todo, añade dos nuevas Disposiciones Adicionales, la vigésima y sobre todo la vigesimoprimera, que crea la figura del arraigo extraordinario como autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales. En realidad, con todo ello se está reconociendo la tesis que he señalado desde el comienzo, esto es, que el marco normativo produce bolsas de exclusión.
Los posibles beneficiarios de este proceso son los extranjeros que se encontraran en España antes del 31 de diciembre de 2025 y que acrediten una serie de exigencias, empezando por la de haber permanecido al menos cinco meses de forma continuada en nuestro país en el momento de presentar la solicitud. Estas circunstancias podrán acreditarse con cualquier documento público, privado o una combinación de ambos. En el caso de los solicitantes de protección internacional, bastará con que dicha solicitud se hubiera presentado antes del 31 de diciembre de 2025 y se pueda acreditar. Las personas que participen en este proceso y acrediten el cumplimiento de los requisitos podrán acceder a una autorización de residencia en España con una vigencia inicial de un año, lo que les permite trabajar en cualquier sector laboral y en cualquier lugar del territorio español (a reserva de lo que pueda disponer la proyectada cesión de competencias en materia migratoria a la Generalitat de Catalunya). Transcurrido ese plazo, deberán incorporarse a las figuras ordinarias previstas en el Reglamento de Extranjería[10]
En realidad, como se ha apuntado, la disposición adicional 21 crea un doble nivel de requisitos: por una parte, las diez exigencias de carácter común, que deben reunir todos los solicitantes y, por otra, lo que se ha calificado como marco subjetivo, esto es, una vez acreditadas esos diez requisitos comunes a cualquier solicitante, se añade la exigencia de que los solicitantes reúnan alguna de las tres circunstancias alternativas que justifican la medida extraordinaria de arraigo, según se enuncia en el apartado 2 de la Disposición Adicional 21
a) la experiencia o inserción laboral previa, que exige una duración superior a 90 días en el período de un año;
b) la existencia de vínculos que acrediten una unidad familiar cualificada (hijos menores o en situación de dependencia), o, finalmente, la que plantea más problemas,
c) lo que se denomina acreditación de situación de vulnerabilidad, entendida como riesgo social derivado de la irregularidad administrativa.
Entre los requisitos de carácter común, los que presentan mayor dificultad desde el punto de vista de su acreditación son los enumerados en los ítems 7 y 8: la no existencia de antecedentes penales, y el hecho de que no supongan una “amenaza para el orden público, la seguridad o la salud pública”, ni figuren como rechazables en países con los que España tenga establecidos convenios de seguridad.
El Consejo de Estado, en su dictamen sobre el Decreto, exigió mayores garantías relativas a la acreditación de la no existencia de antecedentes penales y asimismo la supresión de los supuestos para los que el proyecto del Ministerio de inmigración habilitaba una excepción de la certificación en cuestión, además de formular observaciones sobre la delegación de tareas administrativas del proceso en la empresa TRAGSA y en las oficinas de Correos, por no contar con experiencia en gestión de este tipo de procedimientos[11].
La expresión “no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad o la salud públicas” es un ejemplo de ese tipo de conceptos jurídicos indeterminados, que no son aceptables en materia penal y ha sido ampliamente criticada por esa razón. Por otra parte, lo cierto es que, frente a ciertos bulos e informaciones de parte, el texto no contempla anular las órdenes de expulsión de quienes hayan cometido infracciones graves o muy graves, por lo que no podrán acogerse a la regularización.
En relación con esos aspectos críticos del Decreto, ya Ignacio Cembrero adelantó algunos otros problemas del procedimiento[12], como el hecho de que no haya un condicionamiento a la regularización laboral (al contrario de lo que se exigió en la regularización masiva bajo la presidencia de R.Zapatero), lo que convierte el proceso en una cuestión de competencia casi exclusiva del ministerio del Interior, cuando sabemos que las oficinas de extranjería están infradotadas y prácticamente colapsadas, con una bolsa de más de 200000 solicitudes por resolver. A la vista de esa dificultad, el gobierno habilitó sedes de presentación alternativas: telemática, en la plataforma Mercurio (dirigida a los profesionales que ayudan al solicitante, esto es, abogados y gestores), la inscripción en el portal web del Ministerio, y la presencial, con cota previa en alguna de las oficinas habilitadas que no son sólo las comisarías de extranjería, sino también las oficinas de la Seguridad Social y las oficinas de Correos. Todos los expedientes abocan a la UTEX, Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería. La ampliación a sedes no específicamente relacionadas con los procesos de extranjería ha dado lugar a no pocas críticas, pues los trabajadores de esas oficinas se han quejado por no contar con la formación específica suficiente para atender el proceso
Como he apuntado, merece atención especial el denominado “certificado de vulnerabilidad”, sobre la que se pronunció expresamente el Consejo de Estado en su dictamen sobre el Decreto. Es una cuestión sobre la que recomiendo el excelente informe conjunto de las Clínicas jurídicas de Acción social de las universidades de La Rioja y Salamanca[13].
Pues bien, como se señala en dicho informe, hay una contradicción de base en esta exigencia: “el proceso trata la vulnerabilidad como si fuera un misterio que hay que resolver con un sello oficial, cuando en realidad es el punto de partida de todo el mecanismo. Resulta absurdo que una norma creada precisamente para normalizar la vida de quienes viven en la precariedad les exija, al tiempo, un documento extra para probar que su situación es difícil, vulnerable. Si la propia Administración ya sabe que una persona “no tiene papeles”, ya tiene la prueba de su vulnerabilidad; obligarla a buscar un certificado que lo confirme es una exigencia innecesaria que no aporta ninguna información nueva que el aparato administrativo desconozca”.
Por eso, no parece desproporcionado hablar de ese certificado como un ejemplo de buro-represión, contrario a principios básicos de buena regulación del régimen jurídico de las administraciones públicas que exigen la presunción a favor del administrado, esto es, su derecho a no tener que suministrar datos que obran en poder de las propias administraciones (como es el caso). De esta forma, como estamos comprobando desde los primeros días de la puesta en práctica del proceso habilitado por el RD 316/2026, se está obligando a buena parte de los posibles beneficiarios a un nuevo laberinto administrativo por el que han de deambular, cuando la administración podría perfectamente evitarlo. Esto muestra que con frecuencia en un proceso de regularización impera más el miedo al fraude que la garantía de los derechos.
Muy recientemente, la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado dos providencias en los recursos interpuestos por la Comunidad Autónoma de Valencia y por la de Aragón en contra de determinados aspectos del Real Decreto 316/2026, En dichas providencias se confiere traslado a las partes para que, en el plazo común e improrrogable de cinco días, puedan expresar su parecer acerca de la procedencia de formular ante el TJUE cuestión prejudicial interpretativa en relación con una serie de extremos del Real Decreto que, en su caso, podrían entrar en conflicto con el Derecho de la Unión Europea. Estas providencias han sido dictadas por la Sala antes de resolver sobre las medidas cautelares solicitadas por las Comunidades Autónomas indicadas. Esta posibilidad de plantear cuestiones judiciales previas ante el TJUE, podria suponer la invalidación del proceso de regularización. Sin embargo, a mi juicio, además de que la Comisión Europea ya dejó claro que los procesos de regularización con competencia interna de cada Estado miembro, la sentencia de 5 de mayo de 2026 del TJUE, recaída en un recurso por la denegación a un solicitante de refugio en Italia del acceso a servicios públicos, y que deja claro que ese supuesto es un caso de discriminación indirecta, y por tanto, ilegal en el marco el Derecho europeo, marca una línea interpretativa que relativiza la posibilidad de invalidar el proceso de regularización.
La clave del éxito del proceso: el día después de la regularización
La medida del éxito del proceso de regularización vendrá después, porque la clave será si se han puesto los medios para facilitar la cohesión social (que otros denominan procesos de integración[14] o acomodación en nuestras sociedades, algo que implica no sólo a los inmigrantes que llegan, sino a nosotros mismos, pues la integración es un proceso que camina en dos sentidos, no unilateralmente).
Ese resultado exitoso radica en el éxito a su vez en tres factores: la garantía de derechos básicos, la igualdad de oportunidades y la seguridad en las expectativas de futuro, y todo ello remite a un mismo criterio, decisivo. Ser capaces de invertir en los servicios básicos (sanidad, educación, seguridad social, étc) de los que dependen esos factores. Una cuestión difícil, porque los servicios que establecimos para un país que no llegaba a los 40 millones, no son suficientes para uno de 50. Como ha señalado Blanca Garcés[15], lo más importante para que un proceso de regularización tenga éxito no es sólo hacer asequible el laberinto administrativo de presentación de los certificados, sino sobre todo, la reestructuración de las infraestructuras y servicios públicos para adecuarlos al incremento de usuarios de los servicios públicos, sin producir detrimento en el nivel de calidad de todos los usuarios, algo que no está garantizado, porque requiere inversiones nada desdeñables y más difíciles de poner en práctica en ausencia de presupuestos.
Termino: la cohesión social depende ante todo no de cuestiones identitarias (respetables, pero que no cabe impone en una sociedad plural), sino de una clave imprescindible: el buen funcionamiento de las normas, principios e instituciones del Estado de Derecho, el compromiso de los ciudadanos con el imperio de la ley que exige igualdad de derechos y de deberes, a todos, inmigrantes y ciudadanos. Por eso, a mi juicio, el fortalecimiento del Estado de Derecho es la condición sine qua non del éxito de este proceso.
NOTAS
*Cfr. DE LUCAS, J., Blade runner, el Derecho, guardián de la diferencia, Tirant lo Blanch.
[1] Aunque SAYAD publicó diferentes trabajos sobre esa cuestión, lo más recomendable es acudir al libro La double absence. Des illusions de l’émigré aux souffrances de l’immigré, Seuil, 1999, que es una recopilación de los ensayos de Sayad, publicado un año después de la muerte de éste por su maestro, Pierre BOURDIEU. Posteriormente, en 2006, la editorial Raisons d’agir publicó otra colección de ensayos de SAYAD bajo el título L’immigration ou les paradoxes de l’altérité. Por lo que se refiere al “estado de excepción permanente”, que reduce a los inmigrantes a la condición de “nuda vida”, conviene leer el segundo volumen del influyente influyente ensayo de G. AGAMBEN, Homo sacer, que lleva por título Estado de excepción. A mi juicio, sigue siendo pertinente desde el punto de vista técnico-jurídico lo señalado por la jurista francesa D. LOCHAK en su Face aux migrants, Etat de Droit ou état de siège, Textuel, 2007.
2] Los ensayos escritos por DE GOUGES y WOLLSTONECRAFT son casi simultáneos. Olimpie DE GOUGES publicó en 1791 La declaración de derechos de la mujer y la ciudadana. En 1792 vió la luz el de WOLLSTONECRAFT, A Vindication of the Rights of Woman. Sobre la crítica por la ausencia de derechos de la mujer en algunos de los cahiers de doléances previos a 1789 y la obra de De Gouges, he escrito en DE LUCAS, “Antecedentes de la reivindicación del derecho de las mujeres al voto: Marie Gouze (Olympe de Gouges)”, en Conmemoración del sufragio femenino. Clara de Campoamor, Senado, 2022, pp. 89-93.
[3]Sobre esa tensión en las Declaraciones de derechos y en las Constituciones francesas de 1791 y 1793, cfr. DE LUCAS, art cit en la nota anterior.
[4] En realidad, son ocho procesos. Una descripción sumaria se puede consultar en https://www.infobae.com/espana/agencias/2024/04/09/ocho-grandes-regularizaciones-de-extranjeros-desde-1985-y-mas-de-un-millon-de-beneficiados/#:~:text=Ocho%20grandes%20regularizaciones%20de%20extranjeros,un%20mill%C3%B3n%20de%20beneficiados%20%2D%20Infobae
[5] Sobre ello, remito al artículo “Nuestro Waterloo: argumentos críticos y propuestas ante el pacto europeo de migración y asilo”, que publiqué en Pensamiento Crítico, en enero de 2026. Puede consultarse en https://www.pensamientocritico.org/nuestro-waterloo-argumentos-criticos-y-propuestas-ante-el-pacto-europeo-de-migracion-y-asilo/
[6] Cfr. RD 316/2026, BOE 14 de abril de 2026.
[7] El texto de ese informe se publicó en Notas de coyuntura social, enero de 2026. Puede consultarse en https://www.funcas.es/prensa/el-numero-de-inmigrantes-en-situacion-irregular-en-espana-aumenta-de-107-000-en-2017-a-840-000-en-2025/.
[8] Aunque no de forma plena, ya vimos ese efecto positivo en la regularización específica que se realizó con motivo de la Dana en Valencia: de conformidad con el informe de Intermon/Oxfam, se resolvieron favorablemente 27525 de las 29864 solicitudes presentadas. Pero el mismo informe cifra en 41000 los inmigrantes irregulares que se estima que quedaron afectados por la catástrofe. Sobre ese caso, puede consultarse https://www.levante-emv.com/comunitat-valenciana/2026/02/08/barro-dignidad-exito-regularizacion-valencia-126464908.html?utm_source=twitter&utm_medium=social&utm_campaign=btn-share.
9] El informe del CES, se puede consultar en https://www.ces.es/documents/10180/5382476/INF_012025.pd
[10] Expresamente se contempla la situación de los menores, para los que se dispone una vía vinculada a sus padres, que les otorga una autorización de mayor duración -cinco años-, orientada a proteger su interés superior y garantizar su estabilidad educativa.
11] Cfr. BOE.es – CE-D-2026-26
[12] El artículo de Cembrero puede consultarse en https://blogs.elconfidencial.com/espana/tribuna/2026-02-05/regularizacioninmigrantes-espana-papeles-1hms_4297103/.
13] Estas Clínicas presentaron un informe sobre la exigencia del certificado de vulnerabilidad, en apoyo de la solicitud formulada por la red de Clínicas Jurídicas para que se flexibilizara tal requisito en el proceso extraordinario de regularización, informe que puede leerse en https://clinicasjuridicas.es/wp-content/uploads/2026/04/Accion-en-red-Certificado-de-vulnerabilidad-4.pdf. Sobre el informe, recomiendo el análisis de de Irene Vida, “A vueltas con el certificado de vulnerabilidad: una mirada desde las clínicas jurídicas universitarias”, publicado en la revista El Salto, el 11 de mayo de 2026. Puede consultarse en https://www.elsaltodiario.com/tribuna/vueltas-certificado-vulnerabilidad-regularizacion-extraordinaria.
[14] Me remito en este punto a los informes anuales del Migration Integration Policy Index (MIPEX), que analizan 8 áreas de actuación, movilidad laboral, acceso salud, vivienda, medidas antidiscriminatorias, reagrupamiento familiar, acceso a educación, procedimiento de nacionalización y facilidades de participación política.
15] El análisis de Blanca Garcés, “La regularización extraordinaria: aciertos y carencias”, puede consultarse en https://es.ara.cat/opinion/regularizacion-extraordinaria-aciertos-carencias_129_5634595.html.
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