Ciudadanía española: el contrato social y político
La «nueva» política migratoria del PP[1], presentada el pasado 14 de octubre por su líder, el señor Núñez Feijoo, trata de enviar un mensaje de firmeza y rigor, que se condensaría en lemas como “la nacionalidad española no se regala, se merece» o “no se pueden convertir barrios enteros en lugares irreconocibles de nuestro país”[2]. Recordaré que en mayo de este año la portavoz parlamentaria de Vox, la diputada Pepa Millán, defendió que «la nacionalidad no puede ser en ningún caso un regalo» y, por otra parte, el líder de Vox, Santiago Abascal, ha insistido reiteradamente en la necesidad de que «que nuestras calles sigan siendo y pareciendo calles de España»[3]. Son argumentos que refuerzan la tesis de que la política migratoria y de asilo del PP se aproxima muy sustancialmente a la de Vox[4].
A mi juicio, este “nuevo” modelo de política migratoria contiene un conjunto de ideas y propuestas que no sólo son muy viejas, sino poco adecuadas al contexto en el que vivimos y, añadiré, de escaso fundamento constitucional, por no decir abiertamente discriminatorias y sin justificación adecuada. Además, las propuestas a veces muestran un preocupante desconocimiento de la legalidad vigente, por ejemplo, en materia de expulsiones o de arraigo[5], e inciden en la hipérbole sobre la presencia en España de ciudadanos extranjeros, en particular, de inmigrantes que proceden de Africa, Asia y América latina[6].
En estas páginas, quiero centrar mi crítica a este modelo de política migratoria en lo que se refiere concretamente al acceso a la nacionalidad que, no lo olvidemos, es la llave de la condición de ciudadanía y con ello de los derechos políticos. En definitiva, la cuestión del acceso de los inmigrantes a la ciudadanía es la de qué modelo de contrato social y político debemos ofrecer en un mundo en el que las migraciones son un hecho social constitutivo, ineliminable, y nuestras sociedades son crecientemente plurales, también debido a ese fenómeno, nos obliga a reconocer que el tópico según el cual sólo tiene derecho a ser ciudadano quien ha nacido como tal, es insostenible. Frente a la concepción de la ciudadanía como un santuario, una condición a preservar para los que somos ciudadanos por nacimiento, y que sólo excepcionalmente se puede ofrecer a otros, tras pasar por un largo y complejo proceso, se impone a mi juicio una noción de ciudadanía abierta y accesible mediante procedimientos sencillos, para todo el que pruebe la voluntad de adquirirla y ejercerla en condiciones de igualdad[7].
Para el acceso a la nacionalidad, nuestro sistema vigente exige, además de un requisito temporal de residencia previa y continuada, la demostración de integración y buena conducta cívica, que se acreditan mediante exámenes de conocimientos constitucionales y socioculturales, e idioma español (cuando no es la primera lengua) y la ausencia de antecedentes penales. En lo que sigue recordaré algunas consideraciones sobre lo desproporcionado de ese modelo de requisitos para el acceso de los inmigrantes a la nacionalidad[8].
Los requisitos de acceso a la nacionalidad.
El primero de los requisitos de acceso a la nacionalidad, tal y como se recoge en la mayoría de los ordenamientos, es el de haber cumplido con un plazo temporal de residencia estable y legal. Me parece razonable exigirlo, aunque considero desmesurado el plazo de 10 años (porque hoy día es excesivo respecto a las condiciones de un mundo como el nuestro, en el que la movilidad es un rasgo básico). Por eso, he defendido y defiendo el establecimiento de un plazo más breve, entre 3 y 5 años, que me parece suficientemente acreditativo de la voluntad de residencia estable. Añadiré que los beneficios que se atribuyen hoy a quienes proceden de países hispanoamericanos, en lo relativo al acortamiento temporal de los plazos de residencia, constituyen una discriminación que puede llegar a considerarse justificada histórica y culturalmente.
El segundo requisito que se suele proponer y con el que, sin embargo, estoy en profundo desacuerdo, es el que se concreta en los test de “integración”, como medio para demostrar el conocimiento de la legalidad constitucional y de la cultura española (sic), incluidas nuestras costumbres, que ya operan en materia de acceso a la residencia. Veamos su crítica.
Empezaré con la exigencia de conocimiento de la legalidad constitucional[9]. Subyace a esta condición el equívoco de equiparar conocimiento y práctica: conocer la ley no es garantía de cumplirla. De hecho, un aforismo bien conocido reza, en sentido contrario, que la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento. Y, como se suele subrayar en criminología, los delincuentes más hábiles conocen al dedillo la legislación penal. En realidad, detrás de esta exigencia yace una concepción que pone bajo sospecha de delincuencia a todo aquel que no tiene la condición de español (en realidad, no a todos los extranjeros, sino a los inmigrantes que no proceden de un país de la UE), so pretexto de que, al no haber nacido aquí, no conocen la ley. Lo importante, claro, es que ese planteamiento supone la inversión del principio de inocencia y de libertad, conforme al cual a todos se nos presupone que actuamos conforme a la ley, hasta que un juez, mediante sentencia firme, dicte que la hemos violado. Por eso, suscribo la tesis de que a un inmigrante no se le debe exigir en punto a la legalidad constitucional lo que no se exige a un español: aquí lo que debe imperar, insisto, es el principio liberal de la presunción de cumplir con la legalidad, sólo desvirtuable mediante una sentencia firme que dicte que se ha infringido. ¿O es que los españoles de nacimiento llevan consigo en su ADN un plus de conocimiento de la Constitución y las leyes y de lo que se llama la cultura española que, por cierto, es muy plural e incluso contradictoria? Valga como ejemplo un pequeño experimento que durante años he propuesto al público de conferencias y coloquios: someterse a un test de tres preguntas sobre la Constitución. Puedo asegurarles que el resultado es que más del 90% suspendería ese test. Eso sí, la diferencia es que quienes han nacido españoles no perderían la nacionalidad al no superar ese test, lo que comporta reconocer que, para los nacidos españoles, la nacionalidad es un regalo que no han necesitado merecer.
Lo que sí es recomendable, tanto para los españoles como para los que no lo son, es la promoción del conocimiento básico de la Constitución y las leyes, junto al conocimiento básico del reconocimiento y de la garantía de los derechos humanos y las obligaciones que ello comporta, lo que, por cierto, es el contenido de lo que conocemos como “educación para la ciudadanía”. Algo parecido se debería ofertar y de forma gratuita a todos los inmigrantes, al menos a los residentes legalmente en nuestro país.
En cuanto al argumento de la necesidad de comprobar la integración cultural, el conocimiento de costumbres o prácticas culturales, una condición vigente en no pocos países y que aquí hemos copiado hasta la desmesura (por ejemplo, con leyes autonómicas de «identidad propia», cuyo conocimiento se supone que da puntos a los inmigrantes), no me parece condición exigible. Lo que es verdaderamente el núcleo de la cuestión tiene poco que ver con el conocimiento cultural que se acredita en un test, porque de lo que se trata no es tanto de conocer la costumbre de irse de cañas y tapas, sino del respeto a las costumbres o prácticas culturales de los demás. Por eso, es falaz al tópico de que los que llegan deben abandonar sus costumbres y hacer suyas las nuestras, “lo nuestro”. Lo realmente exigible no es el conocimiento ni la práctica de «lo nuestro», sino el respeto a las prácticas y costumbres de los otros, las nuestras y las de todos, siempre -eso sí- que no dañen los bienes jurídicos (los derechos) de terceros. Aceptaré el importante matiz de que resulta aconsejable, sí, que se conozcan las prácticas y costumbres del lugar que uno habita, pero eso no obliga a hacerlas propias, sino que obliga a respetar esas costumbres y prácticas, como las de cualquiera. Porque en materia de prácticas y costumbres culturales, sólo es exigible lo que impone o prohibe la ley. Y lo es para todos, españoles y extranjeros. En lo demás, libertad.
Lo que quiero decir con todo ello es que eso de «estar integrado», es mucho más complejo de lo que nos dicen esas propuestas migratorias del PP, e incluso la legalidad vigente. En primer lugar, porque la integración (salvo que hablemos de asimilación impuesta y exijamos la aculturación, el abandono de la cultura propia por parte de quien llega a un lugar distinto del de su origen) es un proceso en el que caben muchas idas y vueltas: por ejemplo, es perfectamente posible no querer abrazar para sí las prácticas y costumbres del lugar después de haberlas conocido, e incluso abandonarlas después de haberse sumado a ellas durante un tiempo para demostrar esa voluntad de “integración”, sobre todo si se ha constatado que lo que a uno le han vendido como condición de integración no es suficiente para vivir en igualdad de derechos. Además, eso de la integración es un proceso recíproco, no unilateral. No se trata de que “ellos” se integren en “lo nuestro”, porque no hay relación unidireccional: cuando dos se encuentran, cambian los dos, y de lo que se trata es de negociar mutuamente las condiciones de convivencia. Segundo, y fundamental, porque como he reiterado, salvo el cumplimiento de las leyes y, como diré enseguida, una competencia lingüística básica, nada más debe ser exigible bajo sanción, para adquirir la condición jurídica de ciudadano y tampoco, a mi juicio, la de vecino. En definitiva, la mejor definición que conozco de integración es la de vivir en condiciones de igualdad.
Eliminado, pues, el requisito del conocimiento de la legalidad constitucional y de las costumbres y cultura del país, a mi juicio sólo hay una segunda condición exigible para el acceso a la nacionalidad, junto al plazo temporal de residencia: acreditar un conocimiento suficiente de la lengua, porque sin un dominio básico de la lengua es muy difícil convivir de modo efectivo[10]. Por cierto, la inmensa mayoría de los inmigrantes se esfuerzan en ello y con buenos resultados, aunque parece aconsejable ofrecer, como de hecho se hace, cursos de aprendizaje. Cabe plantear una cuestión: habida cuenta de que en nuestro país existen en varias Comunidades Autónomas dos lenguas oficiales y una de ellas es definida como propia, ¿qué lengua hay que exigir? Mi respuesta es sencilla: aquella cuyo conocimiento es un derecho y deber de todos los españoles, el español. En el caso de las Comunidades Autónomas con dos lenguas oficiales (y una de ellas considerada propia), entiendo que el requisito lingüístico como exigencia para el acceso a la nacionalidad se debe entender cumplido con el conocimiento del español, sin perjuicio de que se pueda considerar un mérito relevante el conocimiento de la lengua propia. Pero ese conocimiento de la lengua propia no puede elevarse a la condición sine qua non para el acceso a la nacionalidad, a la ciudadanía, por la sencilla razón de que la nacionalidad y la ciudadanía es la española. Las exigencias que quieren imponer a ese respecto partidos independentistas supremacistas como Junts (en su versión del acuerdo de cesión de competencias migratorias a Cataluña que espero que no sea la suscrita por el gobierno), o Aliança Catalana, esto es, condicionar no ya el acceso a la ciudadanía, sino incluso la entrada de inmigrantes en Cataluña a su conocimiento de la lengua catalana, son a mi juicio inconstitucionales, porque sólo tendrían cabida si Catalunya fuera un Estado, o si el nuestro fuera un modelo confederal estricto: ninguna de las dos hipótesis tienen cabida en el marco constitucional vigente.
Coda: los deberes que importan
Concluiré con una observación que es una especie de brújula moral y política: en un mundo como el nuestro, en el que hay una pluralidad simultánea de vínculos e identidades, me parece que, en caso de conflictos de deberes, el orden jerárquico que debemos tener en cuenta, como nos ha explicado la mejor tradición crítica, de Montaigne a Montesquieu o Kant, es que las exigencia más importantes y que deben prevalecer por encima de otros deberes, son la que comporta la condición de ser miembro de la humanidad y ser parte de la vida del planeta, más que las que implican la condición de vecino de este o aquel barrio que, sin duda, no es sólo anecdótica, pero en absoluto puede ni debe ser la primordial.
[1] El documento oficial puede consultarse en https://www.pp.es/categoria/inmigracion/.
[2] Vid: https://www.pp.es/actualidad/articulos/feijoo-propone-reforzar-los-requisitos-para-que-un-inmigrante-adquiera-la-nacionalidad-la-nacionalidad-espanola-no-se-regala-se-merece/.
[3] La portavoz de Vox hizo esta afirmación a propósito de la reforma del reglamento de extranjería, en mayo de este año. Así la recogía El Diario Vasco: https://www.diariovasco.com/sociedad/sucesos/nacionalidad-puede-ningun-regalo-20250520124508-vi.html?ref=https%3A%2F%2Fwww.diariovasco.com%2Fsociedad%2Fsucesos%2Fnacionalidad-puede-ningun-regalo-20250520124508-vi.html. La frase de Abascal ha sido recogida por los medios en diferentes ocasiones. Por ejemplo, en Onda Cero, en agosto de este año: https://www.ondacero.es/noticias/espana/abascal-defiende-que-espana-debe-proteger-identidad-porque-alandalus-calles-deben-parecer-espana_2025080868961f5351d2460c80751236.html).
[4] Las diferencias entre los programas de Vox y el PP en materia de política migratoria son ahora muy escasas: básicamente se centran en que el PP no habla de “reemigración”, ni impone expulsiones colectivas, y respecto a los menores inmigrantes no acompañados acepta una redistribución desde Canarias (y Ceuta y Melilla) a las diferentes CCAA, aunque eso sí, con otros criterios que los del gobierno de Sánchez. Además, el PP acepta el Pacto europeo de migración y asilo y propone el refuerzo de FRONTEX. El PP no excluye la posibilidad -excepcional- de procesos de regularización y tampoco se opone absolutamente al procedimiento de arraigo, aunque con un marco jurídico más estricto que el que está vigente. Me parece interesante el informe de Montse Hidalgo y J.Antonio Alvarez, publicado en El país, el 18 de octubre, con el título “¿A cuántos extranjeros en España afecta el plan del PP? Así es el status de siete millones de personas en España”, basado en datos del INE y del Observatorio Permanente de la Inmigración. Cfr. https://elpais.com/espana/2025-10-18/a-cuantos-extranjeros-afecta-el-plan-del-pp-asi-es-el-estatus-de-siete-millones-de-personas-en-espana.html.
[5] Para referirme sólo al arraigo, recordaré que hoy existen tres vías a través de las cuales los inmigrantes pueden acceder a la residencia por arraigo: la familiar (basado en un vínculo con un ciudadano español), la social (basado en el empleo y/o medios económicos) y el arraigo “formativo” creado en 2022 y que, a partir del nuevo Reglamento de extranjería (RD 1155/2024) ha pasado a denominarse arraigo socio-formativo (que exige un informe de “integración social” y la continuidad en el proceso de formación, por dos años): esta modalidad, hoy, da pie a más de 70000 permisos de residencia, entre los más de 350.000 permisos por arraigo, es decir, un 20%. Cada una de ellas establece requisitos propios en cuanto al plazo previo de residencia que hay que acreditar, los vínculos (familiares o de formación) y la demostración de empleo o de medios económicos. A este respecto me parece ilustrativo el informe
[6] La estadística muestra que en España residen hoy, aproximadamente, nueve millones y medio de extranjeros. De ellos, casi tres millones llegaron después de la pandemia, esto es, en apenas cuatro años. Siete millones de esos extranjeros no tienen nacionalidad española, pero su status es muy diferente pues, junto a los ciudadanos comunitarios que en rigor no debemos llamar extranjeros (algo más de dos millones), se encuentran los ciudadanos extracomunitarios con permisos de residencia (de los que casi un millón setecientos mil tienen permiso de residencia de larga duración y un millón seiscientos mil cuentan con permiso de residencia temporal o de protección internacional), a los que hay que sumar quioenes están pendientes de la solicitud de asilo (, los solicitantes de asilo, los estudiantes y los inmigrantes en situación irregular, cuyo número es difícil de establecer por razones obvias, pero se calcula superior al medio millón. Como es sabido, el Congreso registró una iniciativa legislativa popular para la regularización de estos últimos, que se encuentra hoy paralizada.
[7] Son tesis que he defendido en diferentes trabajos sobre la cuestión del acceso de los inmigrantes a la nacionalidad y a la ciudadanía, escritos a lo largo de veinticinco años. Por ejemplo, “Inmigración y ciudadanía: invisibilidad, presencia, permanencia”, Anales Catedra Francisco Suárez, 2003, nº 37, pp. 81-103, https://revistaseug.ugr.es/index.php/acfs/article/view/1087/1285; también, “La ciudadanía para los inmigrantes: una condición de la Europa multicultural”, EIKASIA, nº 4, 2006, pp.1-19, https://old.revistadefilosofia.org/ciudadania.pdf, o “La ciudadanía basada en la residencia y el ejercicio de los derechos políticos de los inmigrantes”, Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, nº 13, 2006, https://www.uv.es/CEFD/13/delucas.pdf; más recientemente, “Negar la política, negar sus sujetos y sus derechos: las políticas migratorias y de asilo como emblemas de la necropolítica”, Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, nº 36, 2017, https://turia.uv.es/index.php/CEFD/article/view/11217/pdf, o “Sobre migraciones y Constitución: extranjeros e inmigrantes en la Constitución española de 1978”, Revista Peruana de Derecho Constitucional, nº 11, 2018, pp. 99-112, https://revista.tc.gob.pe/index.php/revista/article/view/271.
[8] Todo ello no quiere decir que el número de extranjeros que acceden a la nacionalidad española sea particularmente bajo, en términos absolutos. En los últimos 15 años, entre 2009 y 2024 han obtenido la nacionalidad por residencia más de dos millones de personas. Pero hay que subrayar que más de la mitad (55%) procedían de países latinoamericanos incluidos en la categoría de “Iberoamérica plus”, que permite solicitar la nacionalidad tras dos años de residencia legal y continuada en el país.
[9] Insisto en que no hablo aquí de la situación jurídica de los ciudadanos de la UE residentes en España que, a todos los efectos, no son extranjeros y tienen reconocido el ejercicio de derechos políticos: conforme al artículo 22.1 del TFUE, tienen el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residen, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Sobre las normas relativas a la participación en las elecciones municipales y en las elecciones al Parlamento Europeo, es necesario tener en cuenta la Directiva 94/80/CE, de 19 de diciembre de 1994 , del Consejo y la Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 , también del Consejo. Por lo que se refiere a los inmigrantes, hay que reconocer que la Constitución propicia el establecimiento de un sistema de reciprocidad, que, sin embargo, en la práctica tiene una utilidad reducida para la mayor parte de los inmigrantes residentes legales en España. Sobre ello, puede verse J de Lucas, 2018: “Sobre migraciones y Constitución: extranjeros e inmigrantes en la Constitución española de 1978”, Revista Peruana de Derecho Constitucional, nº 11, 2018, pp. 99-112, https://revista.tc.gob.pe/index.php/revista/article/view/271.
[10] El programa del PP no exige un nivel de máximos respecto al requisito lingüístico, pues propone un B2 como suficiente.