INTRODUCCIÓN.

Déjenme comenzar por un reconocimiento personal. Tengo que agradecer a Luis Carlos Nieto, a todos los organizadores de estas Jornadas, comenzando por el Centro de la UNED en Motril, su invitación para estar aquí, en este espacio de acogida, de cuidado y de sabiduría compartida, en Motril. También a a las ONGs y Asociaciones que apoyan las jornadas, como la Fundación de la Abogacía Española. Me hace muy feliz encontrarme de nuevo con tantos amigos y compañeros: algunos lo son desde hace décadas.

En la introducción a estas jornadas, Luis Carlos Nieto nos recordaba que se cumplen sobradamente 20 años de tragedias en las fronteras, de las que se ha hablado aquí en Motril. Tragedias que, en un libro publicado hace diez años, califiqué como el naufragio de Europa y que, con Cecile Duflot, también puede denominarse nuestro Waterloo moral, jurídico y político. Lo sabía el papa Francisco, alguien que, desde su primer viaje y discurso, en Lampedusa, condenó lo que llamó “globalización de la indiferencia” y, en su último mensaje, el domingo de Pascua, denunció la crueldad y violencia para con los inmigrantes.

Algunos tertulianos interpretaron esos mensajes en clave del antagonismo del papa con las políticas migratorias de Trump y Vance. Pero no: esas denuncian afectan en primer término a la UE y, en mayor o menor medida, a todos los gobiernos de sus Estados miembros.

Todos los que estamos aquí sabemos que la UE practica desde hace tiempo un doble discurso sobre inmigración y asilo: se proclama como defensora de los derechos humanos de todos, a la vez que restringe progresivamente los derechos de inmigrantes y demandantes de asilo y protección internacional. A los que estamos aquí nos extraña y nos produce rechazo que los responsables de la UE sean tan ciegos como para ignorar que la UE no puede pretender convertirse en el modelo de un espacio de libertad, seguridad y justicia, ni en el mediador geopolítico que pretende ser, cuando este doble discurso, esta esquizofrenia, devalúa su retórica ante los países del sur global.

Por mi parte, de acuerdo con Luis Carlos, quiero dedicar mi intervención a un aniversario muy reciente, que me parece emblemático desde el punto de vista del proceso de degradación que sufre el derecho de asilo: se cumple un año de la aprobación por el Parlamento europeo (abril de 2024) de una norma, mejor, de un conjunto de normas, el Pacto Europeo de Migración y Asilo (PEMA), impulsado por la presidencia española del segundo semestre de 2024, que lo presentó como un éxito, para nuestra bochorno. Un pacto que incluye media docena de reglamentos que confirman la devaluación de un derecho básico, el asilo y la protección internacional, que es la concreción del principio moral y político de hospitalidad, de acogida y de cuidado, que se basan en la disposición de atención al otro (que es, primero, de escucha) sobre la que tanto insistió Simone Weil. Cuando hablamos de refugio, del asilo, hablamos una multisecular y muy positiva institución que es sobre todo un elemento civilizatorio.

No hace falta que se lo recuerde precisamente a los que están aquí, pero insistiré: vivimos tiempos de asedio sin cuartel al derecho de asilo, muy en particular en el espacio europeo, que estuvo en el núcleo de su positivación como derecho de alcance universal. Es un proceso de recortes que desfigura no sólo un derecho básico, sino, insisto, evidencia lo que quizá sea un riesgo civilizatorio, a lomos de la ideología mainstream que es el individualismo posesivo, denunciado hace más de medio siglo por MacPherson (1962).

Pero antes de examinar el enorme riesgo que, a mi juicio, corre hoy el asilo, en la Unión Europea y también en España, quiero recordar algunas precisiones no sólo terminológicas, también conceptuales, que no siempre están presentes en el debate sobre políticas migratorias y de asilo

UNA DECENA DE PRECISIONES, NO SÓLO TERMINOLÓGICAS

A la hora de plantear el debate sobre nuestra comprensión y nuestra respuesta al desafío migratorio, en sentido amplio (lo que incluye a quienes buscan el asilo o la protección internacional, y no sólo a los inmigrantes) es necesario evitar incurrir imprecisiones jurídicas, que dan lugar a confusión y propician la manipulación. Quiero recordar unas cuantas precisiones, a mi juicio básicas, aunque quizá puedan parecer provocativas desde algunas concepciones jurídicas sobre migraciones y asilo:

1. La movilidad humana encarna históricamente en diferentes manifestaciones de desplazamientos más o menos masivos de población, que responden a estrategias de adaptación y supervivencia. Lo son claramente las manifestaciones de movilidad forzada. Lo son también las de movilidad más escogida o voluntaria.
2. Todo ello puede relativizar la diferenciación canónica, que tanto gusta a los juristas, entre inmigrantes y refugiados. Una distinción que, a mi juicio, hoy ha perdido buena parte de su sentido sobre todo si nos referimos a inmigrantes forzados y refugiados y así lo muestra el ámbito de las mal llamadas migraciones climáticas… Lo que quiero decir es que, en realidad, las migraciones forzadas constituyen la mayor parte de las manifestaciones de movilidad humana. Aunque sin duda hay otras maneras de ser inmigrante, aunque con frecuencia no pensemos en ellos como inmigrantes. Como ha explicado con mucha claridad Catherine Withol der Wenden, tan inmigrantes lo son los inmigrantes forzados, como los que llegan a otro país porque pueden hacerlo, porque pueden permitirse viajar
3. Hay un gran equívoco en torno a la noción de refugiados: conforme al artículo 1 de la Convención de Ginebra (ratificada por todos los Estados de la UE), llamamos refugiados a millones de personas que en todo el mundo huyen de sus países,lo que propicia que entendamos que ya gozan de protección, pero en rigor no lo son: son sólo asylum seekers, personas que huyen y buscan protección en otro país, lo que supone que, en un porcentaje cada vez mayor, permanecen mucho tiempo a la espera de poder obtenerla. En realidad, como he repetido, la mejor definición de refugiado (que está ya en la imagen bíblica de la expulsión del paraíso), la dio el Alto Comisionado de Refugiados (2014-2018), el jordano Zeid bin Ra’ad al Hussein, en su intervención ante la Asamblea General de la ONU el 30 de marzo de 2016, para denunciar nuestra indiferencia y nuestro paternalismo incongruente: “These are people with death attheir back and a wall in their face”.
4. La paradoja hoy consiste en que la manifestación de movilidad forzada aparentemente más regulada por el Derecho, la que toca a los refugiados, va estrechándose y tornándose como una mayor dificultad de encontrar protección
5. No son las políticas migratorias y de asilo las que utilizan conceptos de inmigrante y refugiado como base sino, muy al contrario, son los intereses que mueven esas políticas los que construyen unas categorías que, en realidad, resultan funcionales al objetivo de las mismas. Dicho más concretamente, los instrumentos jurídicos de los que se sirven las políticas migratorias y de asilo son un poderoso medio a través del cual -y a despecho del desprecio que sostienen ciertos politólogos y sociólogos sobre la capacidad de conformación social de la dimensión normativa- se envía a la comunidad que vive bajo ese orden jurídico y político (es decir, a los ciudadanos, que son los verdaderos destinatarios de esas normas, más que los propios inmigrantes o quienes buscan refugio el mensaje de quién y por qué, en qué condiciones, debe ser reconocido como un verdadero y buen inmigrante. Quién y por qué debe ser reconocido como un refugiado. Las normas, las decisiones jurídicas contribuyen tan poderosamente como los medios de comunicación a la creación de nuestra representación sobre los protagonistas de la movilidad humana. A nuestra mirada sobre el fenómeno de la movilidad
6. Ello muestra la necesidad de abandonar la perspectiva unilateralmente centrada en lo técnico-jurídico y abrazar una perspectiva crítica y holista al hablar de migraciones y de refugiados: integrar la biopolítica y la dimensión internacional -global- del mercado, junto a la geopolítica. Atención especial merece la perspectiva biopolítica, en el sentido desarrollado por Foucault y Aganbem: El biopoder tiene como fin “hacer vivir y dejar morir”, y se enfoca en los procesos particulares de la vida, como natalidad, mortalidad, longevidad, reproducción, migración y enfermedad; controla un campo biológico, que se divide en una jerarquía de razas, donde se deja morir a aquellas que están en la parte inferior” y su aplicación en materia migratoria por Mbembé, como necropolítica, que insiste en las tesis de Bauman y Butler que enlazan con tesis de Arendt (vidas superfluas) y Aganbem (nudas vidas): las vidas de los inmigrantes como vidas desechables. Con atención a dos problemas específicos de construcción de refuerzo de la vulnerabilidad: las mujeres (importancia de la perspectiva de género) y los menores.
7. El punto de partida del Derecho migratorio y de asilo no es el paso de fronteras y la regulación de la acogida, sino algo previo: las razones estructurales que impulsan y regulan la movilidad humana y eso apunta al desorden internacional y al mantenimiento de relaciones de colonización, incluso bajo la apariencia de cooperación al desarrollo o codesarrollo. Por eso, la dimensión internacional es parte fundamental de la respuesta jurídica. A esos efectos, hay que esclarecer cómo las instituciones, las leyes, los centros de detención de migrantes y de refugiados, los tribunales, las organizaciones no gubernamentales y otras burocracias son un dispositivo para administrar, controlar y regular la vida de las personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiados en un modo que sea funcional a la reproducción del capitalismo global. Estos análisis estudian los diferentes discursos y sus tecnologías (biopolíticas) mediante los cuales se captan a los migrantes que prometen mayor productividad y plusvalía al sistema capitalista neoliberal, ya sea por sus calificaciones laborales o por su vulnerabilidad socioeconómica a la explotación. Además, el estudio del status y proceso de presencia de los inmigrantes y los refugiados Ese estado de excepción es una concepción que se sitúa en línea con lo que los juristas nazis denominaron en su día el “Derecho penal del enemigo”. Y, junto a ello, lo que la escuela de Copenhague de estudios críticos de seguridad ha definido como la “securitización”, esto es, el proceso mediante el cual un fenómeno político y social es comprendido a través de una “óptica securitaria” que justifica la adopción de medidas especiales que exceden el marco jurídico y los procedimientos ordinarios de decisión política.
8. Así, el proceso migratorio y de asilo se construye como un problema de seguridad, con total independencia de su naturaleza objetiva o de la relevancia específica de la supuesta amenaza. Creo que esta perspectiva securitaria nos muestra cuatro rasgos comunes de las políticas migratorias y de asilo:

         (a)la creación de un “estado de excepción permanente” (Aganbem, Lochak) predicado como

         (b)el status “natural” de inmigrantes y solicitantes de asilo, que supone su construcción como sujetos de riesgo y como peligros que deben prevenirse

         (c) la extranjerización como status 

         (d) la racialización de las personas inmigrantes y solicitantes de asilo.

7. Por supuesto que ello no excluye, al contrario, el estudio de la economía del control migratorio, que va más allá de la configuración de los nichos laborales para los que se considera adecuado la aportación de mano de obra extranjera controlada, oficial o clandestinamente por los agentes del mercado. También la “industria de la seguridad” que evoca el dictum de Bauman,  que denunció la política migratoria como la “industria del desecho humano”.
8. En el fondo, se trata de un proceso de construcción social de la exclusión, que fue explicado a mi juicio de forma muy clara por el discípulo de Bourdieu y especialista en sociología de las migraciones Abdelmalek Sayad con el oximoron “presencia ausente” y que hoy, tras las pistas de la biopolítica y de la antropología filosófica formuladas por Foucault, Agamben y, con otros matices, Judith Butler, se sintetiza en la identificación de la concepción de la política migratoria como emblema de lo que el filósofo camerunés Achille Mbembe ha acuñado como necropolítica.
9. Probablemente no hay categoría como la de subordiscriminación, para explicar mejor el proceso de exclusión institucional al que se somete a buena parte de los que, en sentido amplio, llamo inmigrantes forzados. La subordiscriminación es un término acuñado en el seno de la crítica jurídica feminista en los EEUU ( sobre todo por Crenshaw o CE.Mackinnon), que proponen también el de «discriminación interseccional». En nuestro país, en el ámbito de la iusfilosofía y del análisis del Derecho antidiscriminatorio, autoras como Añón, Barrére, Mestre, Solanes y Rubio han contribuido a esta conceptualización. El status de inferioridad en la condición de sujetos del espacio público, unido a la “naturalidad” de cierta discriminación en derechos, me parece adecuado para describirla situación en que se encuentran quienes -aunque consiguen instalarse como residentes legales- siguen siendo denominados inmigrantes, ni siquiera inmigrados. Estos son dos términos que explican la diferencia entre concebir que su condición permanente es la de no dejar de ser ajenos a la sociedad que los recibe (no dejarán nunca de ser inmigrantes, e incluso se habla de “inmigrantes de segunda o tercera generación”, cuando en realidad se trata sencillamente de ciudadanos) y el status que expresa que se ha adquirido un resultado -son ya inmigrados. Aunque la referencia de una u otra manera al hecho de que son o han sido protagonistas de esa movilidad significa que quienes son newcomers, incluso si consiguen nacionalizarse y con ello adquirir la ciudadanía, nunca podrán ser como el ciudadano que lo es de cuna, el nacional de origen.
10. Esa condición de no sujetos del espacio público junto a la de discriminación “justificada” que viven los inmigrantes, y asilados, incluso si llegan a ser residentes legales, insisto, pone de manifiesto que la mirada propia de nuestras políticas migratorias y de asilo supone un elevado riesgo de hacerles vivir en la esquizofrenia democrática que, al decir de Ph.Cole, supone la existencia de status neocoloniales en nuestras democracias. El riesgo de vivir encerrados en el círculo vicioso de la invisibilidad y la desigualdad. Un círculo vicioso, porque pareciera que la invisibilidad (política, pública; al menos, un estatus de sumisión, una suerte de compromiso de no luchar por sus derechos) es la condición para acceder a la legalidad. Pero esa invisibilidad les precariza y hace inviable el objetivo de igualdad. Y cuando optan por la visibilidad, aparece límpidamente el discurso no sólo discriminatorio sino desigualitario, que utiliza la técnica jurídica de la fragmentación o multiplicación de estatus (Hammar), que conllevan derechos muy diferentes, como se advierte nítidamente en la vía de la reciprocidad emprendida en nuestro país para el pacato reconocimiento del derecho al voto, en aras de una interpretación tan literal como a mi juicio mezquina del artículo 13 de la Constitución.

LA UE, FRENTE AL ASILO

En la UE, lo reitero, ese proceso de degradación parece acelerado desde el PEMA, en particular en los 6 instrumentos dedicados al asilo, de los que dos son clave: el Reglamento sobre los Procedimientos de Asilo (APR, por sus siglas en inglés) y el Reglamento sobre la Gestión del Asilo y la Migración (RAMM). A ellos, como digo, hay que añadir el Reglamento de control previo a la entrada (screening), el Reglamento de Crisis y Fuerza mayor (donde se recoge el principio de solidaridad “a la carta”), el Reglamento sobre Procedimiento Fronterizo de Retorno y el Reglamento Eorodac. 

La crítica formulada por ONGs con experiencia en asilo, como ECRE, CEAR, el SJM, ACCEM, y otras como Save the Children, Caritas, o PICUM, subraya por ejemplo que se ha renunciado a garantizar la asistencia legal gratuita en todas las fases del procedimiento de asilo, así como también a la reubicación obligatoria como modelo de solidaridad de todos los países europeos respecto a la acogida de refugiados (en su lugar, se ha optado por la solidaridad a la carta, que permite el rechazo de refugiados a cambio de una especie de multas), o un sistema de acceso al procedimiento que se parece demasiado a un laberinto burocrático, con plazos dilatados y con una rebaja en las garantías para personas en situación de especial vulnerabilidad, al tiempo que se priorizan procesos acelerados de deportación, lo que implica el debilitamiento de la defensa jurídica en los procedimientos administrativos en las fronteras, junto a la posibilidad de ser deportadas mientras se resuelve el recurso de expulsión. 

Pero la deriva de la UE no se detiene ahí, como se advierte a través de decisiones recientes. Así, la reciente propuesta de la Comisión, hace una semana (el pasado 16 de abril), para establecer una lista común de “países de origen seguros” con la que espera agilizar —y, potencialmente, denegar también de forma más rápida— los procedimientos fronterizos de demanda de asilo de los solicitantes de esas naciones y está en la recámara extender a la UE la intentona de Meloni que, como hemos visto, no ceja en su empeño pese a que los tribunales italianos han frenado una y otra vez sus pretensiones de externalización a Albania. Esa lista incluye a siete de fuera de Europa, entre ellos Bangla Desh, India, Túnez, Egipto, Colombia y Marruecos, y casi una decena de entre los candidatos a ingresar en la UE.

Además, como decía, la Comisión plantea “adelantar” dos normas del paquete reglamentario del PEMA, antes de su entrada en vigor en junio de 2026, con el mismo objetivo de acelerar la tramitación de peticiones de protección para aquellos “cuyas solicitudes puedan ser infundadas”:

1. Por un lado, propone adelantar la entrada en vigor del umbral de la tasa de reconocimiento del 20% establecida en el Pacto. Esta medida prevé que los Estados puedan aplicar un procedimiento acelerado a las personas procedentes de países en los que, de promedio, se concede la protección internacional “a un 20% o menos de solicitantes en la UE”.
2. Además, quiere adelantar la posibilidad de que se puedan designar terceros países y de origen seguros “con excepciones”, lo que según Bruselas da a los Estados miembros más flexibilidad, al “excluir regiones específicas o categorías de personas claramente identificables”.

En todo caso, esta deriva de la UE ya quedó clara en la presentación de su programa de su segundo mandato por parte de la presidenta de la Comisión von der Leyen, que es una capitulación a las posturas más ultramontanas y se multiplica con otros gestos, que acercan a la Comisión si no a las posiciones de Hungría, Polonia y Eslovaquia, sí a las de Meloni. Dos botones de muestra:

• La gran coalición alemana, entre los democristianos y el otrora gran partido socialdemócrata, el SPD, ha acordado un programa extraordinariamente restrictivo en materia de migración y asilo.
• En lo que se refiere al gobierno de coalición en España, resulta muy preocupante que se adopten decisiones como la que implica la disposición transitoria 5ª del Decreto 1055/2024 de aprobación del Reglamento de Extranjería que entrará en vigor en apenas un mes… Voy a detenerme en este segundo y negativo botón de muestra

EL GOBIERNO DE ESPAÑA, FRENTE A LOS REFUGIADOS

Todas las alarmas saltaron cuando el gobierno aprobó un nuevo Reglamento de extranjería, mediante el Decreto 1055/2024 (https://www.eldiario.es/desalambre/lado-reglamento-extranjeria-indigna-abogados-ong-trampa-solicitantes-asilo_1_11844965.amp.html). En efecto, esta reforma, que contemplaba medidas positivas para el proceso de acomodación (integración) de los inmigrantes, incluía una disposición transitoria, la 5ª, en virtud de la cual las personas solicitantes de asilo que deseen acogerse a una de las vías de arraigo previstas en el nuevo Reglamento de Extranjería, deberán desistir previamente o ver denegada su solicitud. Esto significa que, para regularizar su situación administrativa, estas personas deben renunciar al procedimiento de protección internacional, diseñado específicamente para quienes huyen de conflictos, persecución o violaciones graves de derechos humanos.

Además, la reforma las obliga a permanecer en situación irregular durante al menos los seis meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud y podrán acogerse a esta posibilidad únicamente en los doce meses siguientes a la entrada en vigor del reglamento, es decir, tiene carácter transitorio. Y en el artículo 126, se cristaliza lo señalado por el Tribunal Supremo en su sentencia 103/2024, de 24 de enero, que impide que el tiempo de permanencia en España durante la tramitación de una solicitud de asilo sea considerado a efectos de arraigo.

La reforma afecta también especialmente a mujeres y niñas solicitantes de asilo, ya que enfrentan riesgos específicos asociados a su género. La nueva normativa las deja expuestas a situaciones de explotación laboral, trata de persona y violencia de género. Dificulta su acceso a redes de protección, como albergues, asistencia sanitaria o psicológica. Así como el impacto sobre el acceso de niñas y niños a la educación. Además, se corre el riesgo de poder perder acceso a programas de ayuda, específicamente diseñados para abordar situaciones de vulnerabilidad, al quedar fuera del sistema de asilo.

España ya enfrentaba serios problemas en su sistema de asilo: largas esperas para la formalización de solicitudes, recursos insuficientes para atender a los solicitantes y tasas de resolución positivas que están entre las más bajas de la Unión Europea. Al desincentivar el acceso al sistema de protección internacional, la reforma contribuye a vaciar de contenido este mecanismo, debilitando aún más un pilar fundamental de los derechos humanos.

Por eso, en enero de 2025 distintas ONGs presentaron dos recursos contra los aspectos del reglamento de etranjería que consideran lesivos del derecho de asilo (https://www.eldiario.es/desalambre/indignacion-parte-nuevo-reglamento-extranjeria-llega-supremo-ocho-ong-recurren-norma_1_11992575.amp.html), y es que, a juicio de muchos de nosotros, esta reforma no sólo no aborda estos problemas, sino que los agrava. Además de todo lo señalado, se plantea por ejemplo el interrogante sobre si las Oficinas de Extranjería, especialmente las de algunos territorios, podrán hacer frente al enorme aumento de solicitudes de autorización por arraigo que se presentarán tras la entrada en vigor del reglamento. Es previsible que ello se traduzca en un colapso administrativo, un escenario que pondrá de manifiesto (una vez más) la necesidad urgente de reforzar los recursos destinados a la gestión migratoria y garantizar, en este caso, una implementación efectiva de la reforma ((https://www.eldiario.es/desalambre/nuevo-reglamento-extranjeria-empujado-irregularidad-decenas-solicitantes-asilo-obliga-perder-papeles-trabajo_1_12250309.amp.html).

Resulta previsible que, ante la entrada en vigor en verano de 2026 de al menos dos de los reglamentos del PEMA que afectan al derecho de asilo, el gobierno se plantee la reforma de la vigente L.O. 12/2009 de derecho de asilo. Y no parece que esa reforma vaya a dirigirse al fortalecimiento del reconocimiento y garantía de este derecho, sino que se oriente más bien en la línea restrictiva que es hoy la posición dominante en la UE.

En suma, es imposible dejar de constatar la creciente voluntad política en la UE, a la que no parece ajeno nuestro gobierno de dejar fuera a quienes buscan refugio en la UE, de alejarlos de nuestro territorio, comenzando por desplazarlos fuera de los países dela UE mientras esperan el proceso de selección y la respuesta a sus demandas de protección. Blindarse frente a los refugiados es el lema dominante en la UE: y así, cada vez más se utiliza el Derecho contra los derechos.

¿Tiene esto arreglo? Expertos y ONGs han hecho propuestas. Sin ir más lejos, ayer, 23 de abril de 2025, CEAR presentó algunas iniciativas ante lo que, como digo, parece la inminente reforma de la ley de asilo aprobada en 2009 (https://www.cear.es/noticias/medidas-nueva-ley-asilo/). Yo, con todo respeto a CEAR y a todos los juristas que apoyan esas medidas para mejorar el asilo en la reforma legislativa, creo que esa reforma restrictiva de la de suyo criticable L.O. 12/2009, se va a mantener en consonancia con el duro giro de la UE. En otras palabras, no creo que la solución se vaya a producir mediante una reforma legislativa que corrija estos riesgos. Si llega una reforma positiva será fruto, una vez más, por el empuje que provenga de la resistencia en la lucha por los derechos, una resistencia en la que, desde luego los juristas tienen un papel destacado, pero no el único y quizá tampoco el más importante. Somos los ciudadanos los que debemos empeñarnos en esa tarea. Para eso es necesario intensificar las acciones de información y sensibilización. Estas Jornadas en Motril son un buen ejemplo de ello