LA PRESIDENCIA ESPAÑOLA DE LA UE Y EL PACTO EUROPEO PARA UNA POLÍTICA DE MIGRACIÓN Y ASILO: ¿UNA EMPRESA DESESPERADA? (Artículo publicado en La Marea, junio de 2023)

EL PLANTEAMIENTO: UNA AMBICIÓN TAN NECESARIA, COMO DE IMPOSIBLE CUMPLIMIENTO.

El presidente Sánchez estableció como prioridad para el semestre de presidencia española de la UE conseguir un acuerdo sobre el pacto europeo de migración y asilo, un objetivo que muestra una indiscutible y plausible ambición política. Es una tarea no sólo necesaria, sino también urgente. Por dos razones, una inmediata y otra demás largo alcance. Pero es también, como añadiré enseguida, un objetivo de imposible cumplimiento, a mi juicio, salvo que se vacíe de contenido.

Vayamos primero con las razones de su necesidad y urgencia.

La inmediata es la necesidad de dar por fin respuesta al tan aplazado propósito de un verdadero pacto europeo sobre migración y asilo. Un objetivo en el que llevamos debatiendo desde 2020 y que se concreta en un compelo sistema de instrumentos normativos, sobre los que no existe acuerdo.

La de mayor alcance es que ese acuerdo es una condición sine qua non para el futuro de una UE acorde con sus principios y capaz de presentarse como lo que debería ser, una potencia de soft power en las relaciones internacionales, un poderoso agente para hacer viable una política internacional basada en la multilateralidad, la cooperación y la paz. Nada menos. Déjenme que me explique un poco mejor

Recuerden el lema de la campaña electoral con el que ganó Biden y que, en su nueva campaña (“terminar el trabajo”), da por hecho que no se ha conseguido: reconstruir, reencontrar el alma de América, de una sociedad profundamente dividida como consecuencia de la estrategia comunicativa del supremacismo reaccionario que encabeza Trump. Pues bien, la próxima presidencia debería contribuir a reencontrar el alma de la UE, un alma que, a mi juicio, es sobre todo jurídica, porque el proyecto de la Unión tiene en su núcleo irrenunciable la defensa del Estado de Derecho, de la soberanía de la ley (de la Constitución), del control y división de poderes, de las libertades individuales como la libertad de expresión, prensa y manifestación. Y también, de la progresiva garantía de los derechos sociales, de un modelo de igualdad inclusiva, abierta a la pluralidad social, a través de políticas públicas basadas en el keynesianismo, que no niegan la libertad de mercado (es un principio fundacional de la UE), pero no renuncian a regularlo, a imponer límites.

Sin duda, los objetivos y las condiciones para que la Unión alcance ese papel, acorde con sus principios y valores, los fundacionales y los expresados en sede constitucional, van más allá de la política migratoria. Pero no entiende el mundo quien no advierte que nuestra respuesta a la gestión de los movimientos migratorios en sentido amplio (migración, asilo, desplazados climáticos) define el papel de la UE en la encrucijada crucial que vivimos hoy, en términos geopolíticos, globales. En ese sentido, como ha escrito recientemente Serge July en Libération, el nudo migratorio se ha convertido en el nudo gordiano de las relaciones internacionales. El problema es que la UE, como EEUU, Australia, parece adoptar el método Alejandro:  cortarlo de un tajo.

Reconozcamos que la UE (el bloque occidental, digámoslo sin ambages), como se evidencia cada vez más a propósito de la estrategia de la OTAN en relación con la invasión de Ucrania por Putin y con esa guerra que está marcando nuestras vidas, está perdiendo su relación con buena parte del mundo.

Desde luego, perdemos conexión con el sur global, que no comparte la estrategia de la UE. Dicho en corto: parte de nuestro descrédito (y, a sensu contrario, de la capacidad de protagonismo de la UE) en esa relación con el sur global, tiene que ver con nuestra política migratoria y de asilo, que desmiente los mensajes de una Europa comprometida en una política global presidida por el respeto a los derechos humanos y por los principios de cooperación y multilateralidad. Por esa razón, también, urge construir otra política europea migratoria y de asilo. Urge un cambio, sin buenismos ingenuos, pero sin el cinismo que es propio de un tipo de realpolitik, tan sucia como banal, que alientan las fuerzas reaccionarias y de extrema derecha que hoy contaminan a la derecha conservadora con el argumento de su indiscutible eficacia para captar votos.

No se puede decir que no lo sepamos: nuestras políticas migratorias y de asilo siguen dominadas por los aparentemente inconmovibles réditos electorales que se asocian a la utilización del espantajo de la inmigración. Un discurso de la inmigración como fobotipo, ajeno a los hechos y a las necesidades que muestran las migraciones como una oportunidad beneficiosa para todos, si se saben gestionar; en todo caso, un desafío difícil, pero no una amenaza. Esa es la alternativa que hay que saber construir. Porque empeñarnos en ese modelo de la inmigración como espantajo, a mi juicio, tiene un precio que no debemos pagar: perder el alma del proyecto de la Unión. Lo ha repetido L. Ferrajoli: esta política migratoria y de asilo, que Bauman calificó de industria del desecho humano, es lo contrario al Derecho, porque es una necropolítica (Mbembé), una política de crueldad, de vaciamiento del respeto básico al otro como sujeto de derechos, convertido en lo contrario: sujeto de infraderechos ((Lochack) , difícilmente compatible con lo que a mi juicio es el alma europea: la primacía del Derecho y del Estado de Derecho.

Pero volvamos a la cuestión inicial: ¿es esta una tarea posible’ A mi juicio, como decía, no lo es, salvo que la reduzcamos a un acuerdo parial o, para decir verdad, de mínimos. Desgraciadamente, hay obstáculos de gran envergadura. Recordaré cuatro, que hacen referencia a nuestro contexto:

  • El primero, el empeño en renacionalizar la cuestión migratoria por parte de la inmensa mayoría de los gobiernos de los Estados miembros y más aún de los que son representados por gobiernos de derecha extrema o extrema derecha, para los que las políticas migratorias son sobre todo el gran caballo de batalla electoral y campo preferente del resquicio de soberanía nacional que reivindican.
  • El segundo, la división de objetivos entre tres bloques, los países del centro (Franca, Alemania, Bélgica, Holanda, más Dinamarca, Suecia y Finlandia), el bloque Mediterráneo (España, Italia, Grecia. Malta) y el bloque del este (notablemente el grupo de Volvograd), lo que parece un obstáculo insalvable. Máxime habida cuenta de que Italia, Grecia y Malta se orientan hacia postulados muy reaccionarios, próximos a los de Orban (por cierto, los líderes de Vox en España se muestran no ya cercanos a Meloni y Salvini, sino a Orban).
  • El tercero, la guerra de Ucrania, que desplaza a este los intereses geopolíticos y parece subordinar a la UE a una tarea de acompañante de la estratega de la OTAN y de los EEUU
  • El cuarto, el creciente alineamiento de los Estados del Sur (lo que es notorio por parte de los BRIC) en una posición independiente de la que representan el bloque occidental y con la mira puesta cada vez más en lo determinante de las relaciones económicas y comerciales de China.

LAS CONTRADICCIONES EN LA PROPUESTA

Para ser más rigurosos, habrá que recordar que las dificultades para poner en pie una política migratoria y de asilo común de la UE, no son de hoy. Además de los obstáculos contextuales que acabo de enumerar, un análisis en perspectiva nos muestra contradicciones y errores reiterados

Comencemos por los presupuestos que lastran la posibilidad de una política migratoria común de la UE y a la altura de los actuales desafíos migratorios. Son dos, de vieja data: el empeño en la perspectiva de seguridad (que incluso algunos gobiernos plantean no ya en términos de orden público, sino incluso de defensa de la integridad territorial) y, en segundo lugar, la obsesión por reducir la política migratoria a una cuestión de beneficios en el mercado laboral, y todo ello en el contexto de una Europa en declive demográfico.

Pero, en segundo lugar, si tratamos de concretar las dificultades, un examen de alguno de los instrumentos normativos que integran el Pacto deja claro lo ralo de las expectativas. Basta con referirse a tres.

  • La propuesta de Reglamento sobre la Gestión del Asilo y la Migración (RAMM) no supone ningún avance, ninguna mejora en el modelo que tiene como eje el Reglamento de Dublín III a la hora de distribuir las responsabilidades de gestión de la presencia de inmigrantes y refugiados a cualquier punto del territorio de la UE: todo recae sobre el país de llegada, con el objetivo de evitar lo que desde Bruselas se denomina “movimientos secundarios”, es decir, la libertad de circulación de quienes una vez que han llegado, adquieran una posición legal. Supone la reiteración de un modelo de solidaridad demediada: voluntaria, desregulada, con ausencia de obligaciones comunes vinculantes. Como se ha dicho, “solidaridad como un menú a la carta para los Estados, con la opción de contribuir con la reubicación, el “patrocinio del retorno” u otras medidas destinadas a reforzar las capacidades o el apoyo en la dimensión exterior”. Este es un sistema que castiga insolidariamente a España, Italia, Grecia y Malta. Pero no hay acuerdo entre los gobiernos de esos Estados para mantener una posición común.
  • El objetivo de la nueva propuesta de Reglamento sobre un Procedimiento Común en materia de protección internacional es, por su parte, vincular los controles fronterizos con el Reglamento de control y con la versión refundida de la muy denostada Directiva de Retorno. El déficit fundamental de este segundo instrumento, además de que no existe un acuerdo sobre la obligatoriedad del procedimiento en fronteras, es que supone plantear dificultades en el tratamiento garantista de los procedimientos de protección internacional, es decir, en la seguridad jurídica de quienes plantean esa protección. Lo más grave, como ha señalado CEAR, es la “ficción jurídica de no entrada”, lo que tiene que ver con la práctica de las devoluciones en caliente que ha sido legalizada en gran medida por el TEDH.  
  • Respecto a la vía de acuerdos bilaterales con los países de origen y tránsito, que se propone desarrollar sobre todo en relación con los flujos africanos, me parece altamente criticable lo que podríamos llamar “modelo Marruecos”. Ese tipo de acuerdo no es el modelo bilateral ni multilateral deseable porque pervierte el sentido de una política de codesarrollo o de cooperación, bajo la premisa de obtener a toda costa la colaboración de los Estados de origen o de tránsito de los movimientos  de emigrantes y desplazados en el control de salida, tránsito y retorno, al supeditar las políticas de cooperación al cumplimiento de cuotas policiales, sin ninguna referencia a las tres “D” (democracia, derechos humanos desarrollo) en esos mismos países, lo que resulta particularmente grave cuando se trata de regímenes autoritarios, si no dictatoriales, gobernados por autócratas o elites corruptas.

PARA SALIR DEL LABERINTO: PROPUESTAS PARA VOLVER A UN CONSENSO BÁSICO

Creo que podríamos enunciar algunos puntos de acuerdo sobre la orientación que debería darse al pacto europeo para que no fracase una vez más. Propondré los siguientes, que en buena medida arrancan de las recomendaciones de buenas prácticas (un elenco de mínimos, como es bien sabido) expresadas en el Global Compact for Safe, Regular and Legal Migration, aprobado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en diciembre de 2018. Es una propuesta en la que coinciden no pocas ONGs y también algunos investigadores especializados, con los que he mantenido frecuentes intercambios:

  1. Es imprescindible que se sea coherente de una vez con una prioridad inexcusable: el respeto a los derechos y garantías de las personas inmigrantes y de los demandantes de protección internacional, tal y como lo consagran los instrumentos normativos ratificados por la propia UE y sus Estados miembros, no es una opción. Comporta obligaciones vinculantes y exigibles. Y hablamos de derechos individuales y de sus garantías, que deben ser sustanciadas en sede judicial con derecho a defensa
  2. Hay que rechazar la consolidación de las fronteras como lugares de no-derechos
  3. En materia del cumplimiento de las exigencias del Derecho internacional de refugiados, es inexcusable el respeto al principio de non refoulement.
  4. Habría que tomar en serio, de una vez, el principio de solidaridad compartida y, por tanto, la necesidad de establecer responsabilidades concretas y comunes, de carácter vinculante. Superar los tres bloques de intereses…
  5. La directiva de protección temporal no puede ser un sistema a la carta, que vale por ejemplo para lso ucranianos, pero no para sirios, afganos o sudaneses…
  6. Impulsar vías legales y seguras para acceder a la protección internacional
  7. Poner fin a la externalización de fronteras y a la condicionalidad del desarrollo al control migratorio y la readmisión.
  8. No permitir derogaciones del sistema de asilo y rechazar el concepto de instrumentalización
  9. Garantizar condiciones de acogida dignas y eliminar las barreras en el acceso a los derechos sociales, económicos y culturales. En ese sentido, no olvidemos el papel de las CCAA y de los municipios, absolutamente clave en la construcción de un sistema de acogida que facilite el reconocimiento y la inclusión de quienes llegan a nosotros con el propósito de instalarse durante un cierto período de tiempo, o incluso, para quedarse aquí. Son a mi juicio un ejemplo de aquello de <hacer de la necesidad virtud>. Porque los necesitamos, necesitamos su presencia y su contribución, en términos demográficos, económicos, pero también sociales y culturales, se denominó en su día Plan Estratégico para la Ciudadanía y la Integración (PECI) si queremos un futuro para nuestros hijos, para nuestro país, que vaya más allá de un lugar de asueto y retiro para jubilados ricos. Tenemos ya testimonios, experiencias de lo que se puede conseguir con buenos planes orientados a lo que puede describirse como inclusión para la ciudadanía, en ámbitos que van desde la educación, la salud, los servicios sociales, la vivienda, o el empleo


ANEXO: LAS PROPUESTAS DE CEAR

CEAR ha lanzado un documento de trabajo con propuestas para la Presidencia Española del Consejo de la UE en materia de política migratoria y de asilo. Por su interés, condenso aquí esas propuestas (https://www.cear.es/wp-content/uploads/2023/04/Recomendaciones-CEAR-presidencia-UE.pdf), un informe que comienza por recordar que esta presidencia supone una oportunidad para avanzar en la construcción de un Sistema Europeo Común de Asilo con un enfoque garantista que priorice la protección de las personas y la garantía de sus derechos, así como la solidaridad y la responsabilidad compartida entre los Estados miembro. Bajo esta premisa, desde CEAR, se han formulado las siguientes propuestas, que resumo:

  1. Promover una reforma profunda de las normas de Dublín para garantizar un reparto verdaderamente equitativo de las responsabilidades compartidas en materia de asilo entre los Estados Miembros.
  2. Superar el criterio del país de primera entrada mediante una nueva jerarquía de criterios para determinar la responsabilidad, que otorgue mayor importancia a los vínculos familiares en sentido amplio y tenga en cuenta las situaciones de enfermedad grave y/o discapacidad u otras situaciones de vulnerabilidad de las personas solicitantes de asilo.
  3. Impulsar la aprobación un mecanismo de solidaridad obligatorio y permanente basado en un mínimo de cuotas obligatorias de reubicación como única contribución solidaria posible.
  4. Rechazar la alternativa del patrocinio de retorno o el apoyo de capacidades en la dimensión exterior, poniendo en el centro la protección de las personas.
  5. Defender el salvamento y rescate en el mar frente a la criminalización del trabajo humanitario, y adoptar un acuerdo sobre un mecanismo de desembarco europeo seguro y predecible, con posterior reubicación obligatoria.
  6. Oponerse a la obligatoriedad de los procedimientos fronterizos acelerados y rechazar la ficción jurídica de no entrada, ya que retrasan el acceso al procedimiento de protección internacional y a las garantías procedimentales debidas, además de poner en riesgo el respeto del principio de no devolución.
  7. Garantizar un tratamiento individualizado y con plenas garantías de las solicitudes de asilo, así como la asistencia jurídica gratuita en todas las fases de los procedimientos administrativos y judiciales sin excepción.
  8. Garantizar el respeto del principio de no-devolución. Rechazar la emisión automática de una decisión de retorno junto a la denegación de la solicitud de asilo y garantizar el efecto suspensivo automático de los recursos en todos los supuestos.
  9. Oponerse a la canalización de las solicitudes de asilo hacia el procedimiento fronterizo en función de la nacionalidad y respetar la no discriminación tal y como establece el artículo 3 de la Convención de Ginebra.
  10. Rechazar las derogaciones amplias del acervo de asilo de la UE, y eliminar la ampliación del plazo de registro de solicitudes de asilo y la obligatoriedad del procedimiento de asilo en frontera en situaciones de crisis.
  11. Garantizar que la base de la respuesta ante situaciones de crisis sea el acceso al procedimiento de protección internacional con todas las garantías y la solidaridad obligatoria y compartida.
  12. Defender la Directiva de Protección Temporal frente al riesgo de su derogación y sustitución por la “protección inmediata” del Reglamento relativo a las situaciones de Crisis, que es menos garantista, así como promover su aplicación para responder a situaciones similares a la producida como consecuencia de la invasión de Ucrania.
  13. Defender salvaguardas para evitar la elaboración de perfiles raciales, controles intrusivos o el abuso de discrecionalidad en el tratamiento de los datos biométricos, y proteger a las personas frente al estigma de criminalidad asociada a estas prácticas.
  14. Garantizar que la recogida de datos biométricos nunca se realice de manera coercitiva y que se incluya una perspectiva de infancia, de protección y de derechos humanos, y promover la reunificación familiar cuando el interés superior del menor así lo determine.
  15. Defender la eliminación de la ficción jurídica de no entrada, garantizando el acceso al procedimiento de asilo con plenas garantías para las personas solicitantes de protección internacional.
  16. Implementar un mecanismo de identificación precoz y derivación de las personas en situación de vulnerabilidad para reforzar las garantías de protección de personas víctimas de trata, personas con necesidades específicas o niños y niñas sin referentes familiares.
  17. . Impulsar y reforzar mecanismos nacionales independientes de monitorización del respeto de los derechos fundamentales en toda actividad de vigilancia y control de las fronteras exteriores. Dichos mecanismos deben dotarse de garantías para asegurar su independencia, implicando en su funcionamiento a instituciones nacionales de derechos humanos, la FRA y organizaciones de la sociedad civil; y tener un mandato para investigar cualquier vulneración de derechos fundamentales en las fronteras, así como capacidad para imponer sanciones.
  18. Impulsar la aprobación de un mecanismo ambicioso de reasentamiento con cuotas obligatorias para todos los Estados Miembros.
  19. Asumir un mayor compromiso en relación a la adopción de vías legales y seguras: promover la posibilidad de solicitar asilo en embajadas y consulados en exterior, la expedición de visados humanitarios, flexibilizar los requisitos para la reagrupación familiar, así como facilitar el acceso a programas de movilidad laboral o formativa en la Unión Europea.
  20. Rechazar el concepto de “instrumentalización” y la normalización de excepciones a las normas de asilo, previstas en el Reglamento de Instrumentalización y en la modificación del Código de Fronteras Schengen; y en su lugar, promover una mayor armonización de las normas del Sistema Europeo Común de Asilo.
  21. Liderar una política europea de cooperación al desarrollo que responda a objetivos de erradicación de la pobreza y lucha contra las desigualdades, teniendo como guía la Agenda 2030 y rechazar la instrumentalización y condicionalidad de la ayuda al desarrollo al control fronterizo.
  22. Oponerse a utilizar la ayuda al desarrollo como mecanismo de presión para que los países de origen y tránsito colaboren en la contención de flujos migratorios y la readmisión de las personas expulsadas.
  23. Garantizar estándares de acogida dignos y armonizados en todos los Estados miembros, así como el acceso y ejercicio de los DESC y un nivel de vida adecuado para las personas solicitantes de protección internacional.
  24. Promover una sociedad europea de acogida más inclusiva e igualitaria, poniendo en valor a los profesionales y equipos multidisciplinares incluyendo la figura de los y las mediadores interculturales.

Combatir la discriminación y el discurso de odio con el diálogo intercultural y la convivencia como elementos clave para favorecer la i

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