Informe sobre la situación de los migrantes

13 10 2022

SUMARIO: (I) DOS CONSIDERACIONES PREVIAS: (I.1) De qué hablamos cuando hablamos de Derecho. (I.2). Las migraciones, hecho social total, rasgo estructural, constante histórica. (II) SOBRE LA GESTIÓN POLÍTICA DE LAS MANIFESTACIONES DE MOVILIDAD HUMANA: LA GOBERNANZA DE LAS MIGRACIONES: (II.1) Ejes de la política migratoria. (II.2). Condición de complejidad. La colaboración multinivel. (II.3.) Gestionar la inmigración laboral

(I)

DOS CONSIDERACIONES PREVIAS

Mi perspectiva sobre el fenómeno migratorio es la de un estudioso del Derecho, de las funciones -más que de los fines- sociales (culturales, económicos y políticos) que se atribuyen a lo que llamamos Derecho, desde el punto de vista más específico de la denominada “gobernanza migratoria”, esto es, la gestión de las principales manifestaciones de la movilidad humana (las migraciones y los desplazamientos forzados a la búsqueda de protección, que mal llamamos refugiados) y de los desafíos que ello implica desde el punto de vista jurídico político, en el orden internacional y también en nuestras estructuras jurídicopolíticas estatales (también regionales en el caso europeo), que son los campos a los que he prestado una atención preferente como investigador y docente en estos 40 años,

Esta perspectiva me exige al menos formular dos precisiones, sobre el modo en el que entiendo el Derecho y también sobre cómo entiendo el fenómeno de las migraciones.

(I.1)

De qué hablamos cuando hablamos de Derecho

Soy de los que piensan que el Derecho es una de nuestras más extraordinarias creaciones culturales, pero también, de los que han aprendido a tratar con cuidado los límites de esa impresionante herramienta.

Entiendo el Derecho como una práctica argumentativa que ha adquirido a lo largo de una evolución multisecular (sobre todo en la tradición occidental,) una muy poderosa y compleja dimensión institucional, bajo la idea guía de lo que llamamos Estado de Derecho y luego, de la democracia.

Esta creación cultural tiene su atractivo -y su cruz- en el modo en que contribuye a la seguridad en las relaciones sociales y en el status de cada uno de nosotros, seguridad en las libertades, certeza y previsibilidad en las relaciones sociales.

El Derecho es en buena medida un juego lingüístico, una herramienta que contribuye a l construcción social de la realidad. Pero no uno cualquiera: a diferencia de otros, está dotado de una capacidad terrible, la de la coacción, incluso, con la pretensión de estar apoyado por el monopolio de la coacción, una pretensión hoy desdibujada en no poca medida, porque sabemos de la existencia de otros actores que disputan al Estado ese monopolio y porque sabemos de otras modalidades de coacción que van más allá del uso de la fuerza o de la privación de libertad: la ruina económica, por ejemplo, o el borrado, la cancelación social: es el poder de los medios de comunicación y de quienes los dominan. El poder hoy, de las redes sociales, que bien sabemos que no son libre expresión de voluntades individuales.

Como juego lingüístico dotado de fuerza coactiva, el Derecho impone una atribución de sentido a las palabras que usamos y a las instituciones y prácticas sociales a las que denomina: propiedad, matrimonio, inmigrante, refugiado… Frente a una concepción esencialista -el complejo Munschaussen- el Derecho no descubre naturalezas jurídicas, sino que conforme a la fórmula de Durkheim (“el Derecho, ritmo de la vida social”), o a la sabia lección de Humpty Dumpty a Alicia (“lo importante no es saber qué significan las palabras; lo importante es saber quién manda”), construye el sentido que interesa a quien manda, ya sea un autócrata, una elite o la mayoría de la sociedad, como se supone sucede en democracia.

El poder del Derecho es tal que llegamos a considerar que el matrimonio, la propiedad, la filiación, la deuda, son realidades que responden a su definición jurídica: que el emigrante es lo que el derecho nos dice: un trabajador apto en nuestro mercado de trabajo, necesario y menos costoso que otras alternativas. Algo que tiene poco que ver con la realidad científica de qué es una persona migrante: el concepto de migrantes que maneja el derecho migratorio no es neutro, no es científico. Es un constructo que depende de nuestrs intereses para gobernar la migración, para gestionarla en nuestro beneficio. Por eso, el concepto jurñidico de mirante se limita al mercado y al orden público. Hacemos política con la migración, no política migratoria.

Eso es así porque el problema es que el lenguaje jurídico, debajo de su aparente sofisticación, esconde una voluntad de simplificación en aras de la seguridad, que se adapta mal a las realidades complejas, como la de las migraciones o los <refugiados>, como elefante en cacharrería. Nos da una seguridad aparente, aquella que nos parece incluso “científica”, veraz: por ejemplo, el apotegma en el que se basa nuestra política de migración y asilo: hay migrantes y hay refugiados, que son dos realidades distintas como agua y aceite, que hay que separar y para ello organizar sofisticados sistemas de triage que permitan atribuir consecuencias jurídicas diferentes, derechos y prestaciones diferentes. Pero la realidad es otra, como señalaré enseguida.

El Derecho es balanza, ponderación, argumentación, sí, pero también espada y, al final, actúa como Alejando en Gordium, para dirimir la cuestión en aras de la seguridad. En un mundo crecientemente global, complejo, en el que ni la ciencia es capaz de proporcionarnos certidumbres duraderas, la capacidad del Derecho para gestionar luna realidad tan dinámica y global se reduce. Algunos nos dirán que el Derecho envejece mal y en cierto modo hacen buenos los diagnósticos de Saint Simon o Comte, que son los de Hume y Marx: la sustitución del Derecho por otras técnicas sociales en la medida en que se pueda superar la precariedad de los recursos y la necesidad de distribución. El Derecho, tal y como lo conocemos, como se sigue estudiando, es propio de un mundo que está en trance de una profundísima transformación. Lo que sucede es que creo que no desaparecerá, sino que se transformará, porque la necesidad que determina su función, la seguridad, la igualdad en las libertades, no va a desaparecer.

(I.2)

Las migraciones, hecho social total, rasgo estructural, constante histórica

Las migraciones son un fenómeno global y holístico: un hecho social total, en la terminología durkheimiana, porque implican todas las dimensiones de lo social: no sólo la laboral y económica, también la cultural y la política.  Y, además, como he repetido muchas veces, las migraciones son res politica, porque afectan al corazón de los conceptos e instituciones de la política, como enseguida recordaré. O, por decirlo con la conocida frase del dramaturgo suizo, con las migraciones, no nos llegan sólo los trabajadores que queríamos: nos llegan personas, sociedades.

Las migraciones son, además, una realidad estructural, una constante de la historia de la humanidad, en la que coinciden las grandes narraciones, como los mitos bíblicos (La historia de los seres humanos, según el génesis, es una historia de migrantes o incluso de refugiados que son expulsado del paraíso original; la historia de la diversidad como maldición, según el mito de Babel), con los testimonios de la antropología científica y de la etnografía (la historia de Lucy, las huellas en la altiplanicie keniata): los seres humanos somos animales que caminamos. Caminamos en busca de la mejor adaptación, de una vida mejor, o, como lo expresara Montesquieu, “en busca de la libertad y de la riqueza”.

Como realidad estructural y global, las migraciones no son sólo un desplazamiento sur-norte. La mayor parte de esos desplazamientos se producen en el eje sur-sur, por razones obvias: se mueven hacia donde pueden llegar, a lo más próximo. Y no debemos ignorar que hay un importantísimo flujo de desplazamientos (que no solemos considerar migraciones) que sigue el eje norte-norte: el de los trabajadores cualificados (por ejemplo, científicos, técnicos, investigadores), que buscan especialización o más altas condiciones de vida. Incluso, aunque en menor medida, hay un eje migratorio norte-sur.

Las migraciones, por tanto, no son una emergencia a tratar en términos de orden público (no digamos, de seguridad y defensa), centrada en el control de fronteras y en el equilibrio de vasos comunicantes. Tampoco, un fenómeno económico-laboral que debe ajustarse a las leyes de mercado, sino, insisto, un rasgo estructural de la historia de la humanidad, que ha evolucionado a la par que esa misma historia.

Las migraciones, como hecho global y holístico, impactan profundamente sobre una tensión básica del orden internacional, esto es, los intereses guía de la acción geopolítica que, en democracia, chocan frecuentemente con lo que decimos una prioridad, la garantía de los derechos humanos, el respeto al modelo de una cooperación multilateral que supuestamente inspiran la legalidad internacional. Las crisis migratorias y de refugiados nos desvelan nuestra incapacidad o quizá mejor nuestra falta de voluntad política para gestionar esa tensión con coherencia: se vence de un lado, según es evidente, tanto en el caso de las migraciones como en el de los refugiados: Afganistán, Siria, Sudán, Rohingyas, Sahel, Mali, Yemen, son sólo algunos ejemplos

Pero, además y sobre todo, es imposible ignorar el desafío que suponen las migraciones (en sentido amplio) sobre los supuestos sociales (la homogeneidad cultural y social) en los que se asientan nuestras categorías políticas básicas (ciudadanía, soberanía): ¿quién tiene derecho a pertenecer, a formar parte de nuestra sociedad por qué, en qué condiciones? ¿quién tiene derecho a decidir, a ser ciudadano, pueblo y con ello soberano? ¿cómo gestionar una diversidad social y cultural más profunda, sin arriesgar la cohesión, sin dar pábulo a esos tóxicos que son el racismo, la xenofobia, los discursos de odio? 

La gestión migratoria es un test para la vigencia del Estado de Derecho y la democracia y también para la legitimidad en las relaciones internacionales. Pero es importante señalar que la dimensión global hace imposible que la gobernanza de las migraciones esté al alcance de un solo país. ESPAÑA (Y NO SÓLO POR FORMAR PARTE DE LA UE) NO PUEDE TENER LA PRETENSIÓN DE UN MODELO PROPIO DE GESTIÓN DE LAS MIGRACIONES. LA TENTACIÓN SOBERANISTA, TAN PRESENTE EN LAS CONCEPCIONES DE RENACIONALZIACIÓN DE LA POLÍTICA DE MIGRACIONES, ES, SOBRE TODO, UN INMENSO ERROR.

(II)

SOBRE LA GESTIÓN POLÍTICA DE LAS MANIFESTACIONES DE MOVILIDAD HUMANA: LA GOBERNANZA DE LAS MIGRACIONES

(II.1)

Ejes de la política migratoria

La evolución de los acontecimientos en un contexto global exige gestionar un nuevo ciclo migratorio, marcado por transformaciones profundas en ese contexto global (la más significativa, a mi juicio, el cambio climático).

Por lo que se refiere a España, debemos prestar atención ante todo a un hecho condicionante, nuestra realidad demográfica. Es bien sabido que nuestra pirámide demográfica se invierte, con cada vez menos nacimientos y cada vez más jubilados. Un país que quiere tener estabilidad y no digamos, una importante presencia en la UE, necesita fortaleza demográfica. En ese sentido, y aun admitiendo que se trata de una perspectiva instrumental, la inmigración ha de ser vista como una oportunidad: nos puede ayudar a obtener y asentar esa fortaleza, a aportar un mayor equilibrio demográfico, a enriquecernos y hacernos más fuertes como país. Eso exige un programa de <inmigración para la ciudadanía>, el modelo canadiense que replicaron, desde nuestra especificidad, los PECI que se pusieron en marcha en la primera legislatura del gobierno socialista de R. Zapatero.

El objetivo debería ser profundizar en las exigencias de la pluralidad inclusiva, sin incurrir en los errores de la asimilación impuesta: se trata de saber atraer a estas generaciones de new comers a los valores constitucionales, al potencial de desarrollo personal y social que ofrece nuestro modelo de Estado social de Derecho.

Además, es evidente que una parte muy importante de la actual población activa, en torno a 9 millones de personas, estará en edad de jubilación antes de 2030, lo que plantea la necesidad de incorporar a nuestro mercado laboral nuevas generaciones de personas que no han nacido en España y con los perfiles adecuados a las necesidades de empleo, tomando en cuenta las transformaciones que va a experimentar el modelo productivo español.

Cinco ejes:

• la regulación de flujos migratorios por motivos económicos
• La gestión bilateral de cooperación, democracia, derechos y desarrollo
• Los instrumentos de políticas de frontera
• El sistema de acogida de personas que necesitan protección internacional;
• La acogida, integración e inclusión de las personas migrantes.

(II.2)

Condición de complejidad. Colaboración multinivel

La gobernanza migratoria en nuestro país, debe actualizarse de modo urgente: porque se requieren instrumentos revisados ante contextos cambiantes; porque debe facilitarse y mejorarse la colaboración multinivel; porque debe levantarse la mirada de la frontera; porque el sistema de acogida humanitaria y de protección internacional necesita repensarse; y porque la buena gestión migratoria es imprescindible para desmontar discursos de odio y favorecer una mejor convivencia democrática.

Déficit en el pilar internacional bilateral (además del condicionamiento europeo …): cooperación decentralizada que privilegie a los actores de las sociedades civiles y a los propios inmigrantes. Es muy importante y no meramente decorativa, la tarea de cooperación internacional desde las administraciones municipales y autonómicas, sobre todo como estímulo a los agentes sociales que vehiculen esa cooperación directa entre las sociedades civiles, con protagonismo de los inmigrantes asentados establemente.

El modelo español, un Estado autonómico integrado en la UE, requiere mejorar la cooperación multinivel en materia migratoria. La falta de un diálogo estructurado y permanente, a nivel político y técnico, entre distintas Administraciones, es una de las principales debilidades del sistema de gobernanza migratorio español. Desde 2018 no se reúne la Conferencia Sectorial de Inmigración, por razones que no han sido suficientemente explicadas y a pesar de las demandas de las comunidades autónomas. El diálogo bilateral es importante, pero la cuestión migratoria requiere de espacios estructurales de cooperación entre el Gobierno central y los Gobiernos autonómicos, para evitar, entre otras consideraciones, que este tema también se convierta en un espacio de confrontación política

En punto a la igualdad de derechos, hay que dotar de mayor seguridad jurídica a dos sectores en los que existen importantes irregularidades laborales, que facilitan la explotación y dificultan la lucha contra la misma. En el ámbito del sector de cuidados y del hogar, hay que replantear cómo poder garantizar que se cumplan los derechos laborales en los domicilios particulares, equiparar sus derechos con el Régimen General y plantear instrumentos de regularización administrativa a aquellas personas cuyas condiciones de vida son, hoy en España, degradantes. En el ámbito del sector agrícola (también en los de la construcción y servicios) son necesarias inspecciones de trabajo efectivas que garanticen el cumplimiento de los derechos laborales y herramientas de regularización administrativa de personas temporeras en situación irregular. Por otro lado, impera la necesidad de poner en marcha una política de vivienda digna que facilite alquileres asequibles y proporcione un alojamiento digno a las personas trabajadoras temporeras, así como actuaciones contra la explotación también sexual de las mujeres temporeras.

Mención especial requiere la situación de menores migrantes sin referentes familiares, dado que la normativa ha cambiado recientemente para favorecer su integración e inclusión, a la vez que se han convertido en objeto de deshumanización por parte de algunas voces del panorama político español. Uno de los espacios en los que se ha avanzado de manera determinante ha sido, precisamente, el de las personas menores migrantes sin referentes familiares en España. En octubre de 2021 se aprobó una reforma del Reglamento de Extranjería sobre el régimen jurídico de menores y extutelados/as. Se quería, así, dar respuesta a una situación disfuncional que provocaba que muchos jóvenes pasaran a una situación de irregularidad sobrevenida con riesgo de exclusión social una vez terminada su tutela por parte de la Administración. La reforma recogía las demandas reiteradas por parte del Defensor del Pueblo, así como numerosas voces de entidades de la sociedad civil

Es evidente otra prioridad: la construcción de un discurso público fuerte sobre inclusión e integración, acompañado de instrumentos específicos que lo consoliden. Eso requiere de reforzar la lucha contra los discursos de odio y los delitos afines desde una perspectiva integral. También supone mejorar la colaboración multinivel en acciones y actuaciones de integración e inclusión, apoyando el trabajo de las Administraciones autonómicas y locales, así como el trabajo de las entidades de la sociedad civil (recuperando, por ejemplo, la idea de un fondo para la integración y la inclusión, adecuado, eso sí, a los nuevos tiempos). Evidentemente, cualquier discurso público sobre inclusión debe ir acompañado de políticas públicas encaminadas a la reducción de las desigualdades. Ante una situación de crisis, es responsabilidad pública poner en marcha medidas paliativas para responder al desigual impacto de estas en las situaciones personales, especialmente para quienes están en situaciones de mayor vulnerabilidad. En relación con la población migrante, las únicas medidas específicas que se requieren son aquellas necesarias para evitar las situaciones de irregularidad sobrevenida; para garantizar que no exista discriminación en el accesos y uso de los servicios públicos; y para fomentar una participación ciudadana en condiciones de igualdad. El resto de las medidas deben ser entendidas con carácter general, pues reforzar la lucha contra las desigualdades es un imperativo democrático para fortalecer la cohesión social.

(II.3)

Gestionar la llegada y estancia estable de la inmigración

Desde el punto de vistat del trato a los trabajadores inmigrantes, el objetivo reiterado recurrentemente es el equilibrio en la población activa, lo que exige un planteamiento complejo, que supone anticiparnos a las necesidades, previendo con tiempo cuántos empleos necesitaremos, en qué sectores productivos y cuáles serán los perfiles laborales idóneos.

Para ello es preciso renovar los instrumentos públicos de gestión de la inmigración legal, para ordenar la llegada de personas migrantes y hacer efectiva su conexión con las demandas de los empleadores, a la par que mejorar la selección y la incorporación de nuevos trabajadores a nuestro país.

• En primer lugar, potenciando una contratación en origen de acuerdo con las necesidades laborales, que funcione de manera rápida en los tiempos, y ágil en los procedimientos.
• En segundo lugar, extendiendo nuevas fórmulas como los visados temporales de búsqueda de empleo que faciliten la llegada y estancia de aquellas personas con los perfiles adecuados hasta que se establezca la relación laboral. 

Al tiempo, esta anticipación también nos debe permitir colaborar con los países de origen en la formación de los potenciales candidatos a nuestro mercado de trabajo.

A través, de convenios de cooperación con nuestro servicio público de empleo y también con el sistema educativo, puede extenderse una formación ocupacional, bien presencial o bien on line, muy valiosa para aportar contenidos formativos que se ajusten a las demandas.

Esa cooperación también debería servir para ofrecer estancias de formación y especialización para cuadros y trabajadores que luego puedan volver a su país y mejorar así ese “capital humano”.

Esto aconsejaría abrir la vía a permisos de estancia para formación y especialización, que pudieran renovarse periódicamente, de forma que, tras regresar a su país, puedan realizar otras estancias en el nuestro. Sería beneficioso para ellos, para sus países y para el nuestro, sin que se convirtiera en la típica descapitalización que hacemos desde Europa, privando a esos países de sus mejores trabajadores.

Por supuesto, esto debe enmarcarse en un modelo de política de cooperación o de codesarrollo, que busque estimular los progresos de esos países en las tres “D”: democracia, derechos humanos y desarrollo. Cabe pensar así que las claúsulas de colaboración o ayuda o el régimen más favorable acordado a esos países, no se condicione – o, al menos, no sólo, ni prioritariamente- al cumplimiento de cuotas de policía tanto de salida como sobre todo de readmisión por parte de los mismos, sino también al avance en los standards del Indice de Desarrollo Humano, que incluye progresos en educación, sanidad y respeto de derechos y libertades.

Europa, en este terreno, tiene un reto común al que debe ofrecer soluciones compartidas a las que España tiene mucho que aportar. Es necesario lograr una correcta articulación de una solidaridad sólida, estructural y permanente hacia los Estados miembros con fronteras exteriores; una responsabilidad más asistida y suficientemente flexible; el aseguramiento del respeto de los derechos humanos y la dignidad humana en la gestión del asilo y la migración con una dimensión exterior de enfoque global que permita una cooperación efectiva con los países de origen y tránsito, en especial con los países de nuestro entorno más inmediato. La conformación de una política europea común de inmigración es una exigencia que se corresponde con la naturaleza de un fenómeno que busca en el territorio común de la UE el destino de millones de personas. En dos décadas se han producido avances, pero muy alejados de la respuesta que merece un desafío cuya entidad pone a prueba la capacidad de gobernanza de la UE. Para ello, el primer reto es combatir la inmigración irregular que tiene como víctimas a los propios migrantes. El dilema entre control y permisividad es falso. Es posible mantener un efectivo control en los accesos con la plena vigencia de los derechos que asisten a todos los inmigrantes con independencia de su condición legal. Fortalecer las fronteras exteriores de la UE en relación con las llegadas clandestinas es una tarea inexcusable para ordenar adecuadamente los accesos legales o la protección que merecen quienes huyen de la represión y la persecución en sus países. 

La Unión Europea debe durante los próximos años tomar la iniciativa para sellar una alianza estratégica con los países de origen y tránsito de la inmigración irregular que incluya convenios de cooperación migratoria, en los que España es pionera. Estas alianzas estratégicas deben basarse en un enfoque integral, primando una visión positiva de la relación y dotadas de una financiación adecuada.

En ese enfoque integral, la dimensión interna y externa deben estar conectadas, incluyendo medidas que promuevan y agilicen los cauces para la inmigración legal, así como un conjunto coherente de acuerdos de readmisión sujetos a escrutinio parlamentario. Además, el enfoque integral debe desarrollarse bajo una combinación de políticas en diversos ámbitos, en particular, la cooperación para el desarrollo, la política comercial y de inversiones, pero también de las políticas de educación y de programas de formación, así como la política de transporte, la agricultura, etc. Se trataría de utilizar todas las políticas de la UE en diversos ámbitos y poner en marcha durante la presidencia española del 2023 el mecanismo horizontal incluido en la propuesta de nuevo reglamento de gestión de la migración y asilo.